Статья. «Морально-правовые требования к медицинскому государственному гражданскому служащему»

(В. И. Седов)

(«Медицинское право», 2007, № 4)

«Медицинское право», 2007, № 4

МОРАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К МЕДИЦИНСКОМУ

В преамбуле Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отмечено, что этот Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации <*>. Одно из существенных значений имеет определение понятия «государственный гражданский служащий». Статья 13 указанного Закона определяет, что гражданский служащий — это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

---

<*> См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.

Важно подчеркнуть, что должность гражданского служащего должна быть включена в государственный реестр гражданских служащих (ст. 43 Закона о госслужбе).

Вопрос о правовом значении реестра государственных должностей, в том числе и медицинских, Российской Федерации и его составной части — реестра государственных должностей государственной гражданской службы РФ в Законе четко не определен. По мнению некоторых ученых <*>, к которому присоединяется и автор настоящей работы, реестры необходимы прежде всего, чтобы установить порядок учреждения государственных должностей медицинских служащих. До настоящего времени они создавались на основе принимаемого компетентным органом решения (распоряжения) и в пределах выделенных финансовых средств на обеспечение функционирования государственного аппарата. Закон содержит принципиально иные и более детальные предпосылки учреждения государственных должностей в органах медицинского управления. Из смысла ст. 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует, что государственной признается только должность, включенная в реестр. Отсюда можно сделать вывод, что правовой статус государственной должности возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения ее в реестр. Равным образом государственная должность сохраняет свой статус до того момента, пока она числится в реестре. Реестры способствуют реализации законодательства о государственной медицинской гражданской службе. Значение реестра государственных должностей федеральных государственных служащих состоит в том, что он в настоящее время является одним из источников систематизации государственных должностей, в том числе государственных медицинских гражданских служащих.

---

<*> См.: Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юрид. фирма «Контракт»; Издательский дом ИНФА-М, 1998. С. 10.

В Российской Федерации в принципе не может быть государственных должностей иных наименований, чем определенных в реестре. Все государственные органы обязаны определять наименования государственных должностей федеральных государственных служащих строго в соответствии с реестром. Равным образом это требование относится и к субъектам Российской Федерации.

На наш взгляд, наименование государственной должности обязательно для всех государственных органов со дня ее включения в реестр. Если определенный факт (изменение или дополнение наименования должностей, введение новых должностей, их ликвидация) не был внесен в реестр, то ссылаться на иное наименование должности (например, спикер и пр.) в отношениях с государственными органами и организациями неправомерно.

Исключение государственной должности из реестра означает не просто изъятие сведений о ней, но и юридическое прекращение государственной должности. Коррективы реестра влекут изменение данных о государственных должностях, что имеет прямое значение для каждого государственного органа, где такие должности были учреждены.

В Законе (ст. 43 Закона о госслужбе) указывается, что реестр государственных гражданских служащих ведется представителем нанимателя, которым является руководитель государственного органа, лицо, занимающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (ст. 1 Закона о госслужбе).

Под службой в русском языке понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело <*>. Законодательное закрепление в ст. 13 Закона РФ о госслужбе понятия «государственный служащий» принципиально важно для предъявления моральных и правовых требований к этой социальной группе общества.

---

<*> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1982. Т. 4. С. 224.

Тенденцию к формированию этой социальной группы общества, предъявляемых им определенного стандарта морально-правовых требований, а также их правовому оформлению на Руси можно отнести ко времени формирования государственности на русских землях: конец XIV — начало XV в. Хотя и ранее элементы характеристики определенной группы людей, состоящих на службе у князей (дружинники), можно причислить к служивым людям. Одной из особенностей этой категории людей в период формирования монархии на Руси являются степень приближенности к монарху и их компетенция по объему выполняемых государственных обязанностей, служащие делились на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли чины: думные бояре, думные дворяне и окольничьи, думные дьяки. В привилегированном отношении находились такие служилые люди, как стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления — «чины уездные», которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство), именуемый в то время как «разрядный» (от слова «разряд» — разделение общего на части по значению). Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 г. С XVI в. в России появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору), и за службу давали не поместья, а хлебное жалованье, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки. Термин «служилые люди» вышел из обращения в связи с реформами Петра I, которые привели к организации и формированию профессионального чиновничества.

С этого времени стал употребляться термин «чиновник», т.е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах).

Нормативным актом прохождения службы был Устав о службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира) «расписанием, в какие дни, в какой быть форме» <*>.

---

<*> См.: Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юрид. фирма «Контракт»; Издательский дом ИНФРА-М, 1998. С. 14.

После Октябрьского переворота в 1917 г. и до последнего времени термин «служащий», в том числе и «гражданский служащий», употреблялся как синоним термина «рабочий», в семантическом понимании определялся как «работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве» <*>.

---

<*> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 651.

В советский период вводятся в оборот понятия «номенклатура должностей», «работа с кадровой номенклатурой». Номенклатура должностей состояла из разработанного и действовавшего на протяжении этого времени списка (перечня) наиболее важных партийных, хозяйственных и идеологических должностей гражданских служащих. Номенклатурный кадровый состав гражданских служащих пополнялся за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школы при ЦК КПСС, республиканских школ общественных наук, высших партийных школ, советско-партийных школ иного уровня. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.

Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая и выборные.

Нормативной базой государственной службы тогда были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже Постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР 1936 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся», в котором устанавливались требования к гражданским служащим.

В конце 80-х — начале 90-х годов прошлого века союзная работа с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование сотрудников государственной гражданской службы, проходившее в сложных условиях, столкнулось с рядом проблем. Наиболее острыми из них явились: организационная нестабильность самой системы государственных органов; недостатки нормативно-правового статуса гражданских служащих; недостаточная профессиональная подготовленность определенной части гражданских служащих, особенно в правовых и финансово-экономических вопросах, и что вызывает особое сожаление, поскольку в определенных случаях способствовало коррумпированности и взяточничеству государственных гражданских служащих. Последняя проблема возникла не сегодня. Она имеет давние исторические корни. В периодической печати проведены исторические сравнения и аналогии нарушения морально-правовых требований чиновниками царской России и современными гражданскими служащими.

Анализ собственного российского опыта и опыта зарубежных государств позволяет сделать вывод, что часть указанных недостатков возможно устранить путем хорошо налаженной государственной гражданской службы. Ключевой фигурой в этой системе является государственный гражданский служащий — это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное (избранное) в установленном законодательством порядке на государственную должность на основании реестра и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных ему обязанностей и прав. При этом гражданский служащий обязан соответствовать морально-правовым требованиям, установленным законодательством РФ.

Все граждане России в соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции РФ имеют равный доступ к государственной службе. Это положение соответствует требованиям пункта «c» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Резолюция 2200 А (21)) Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1966 г., вступившего в силу на территории России 23 марта 1976 г., согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Это означает равное право со своими способностями и профессиональной подготовкой. Не допускается установление при приеме на государственную службу каких бы то ни было морально-правовых требований к государственному гражданскому служащему, кроме установленных ст. 18 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Эти требования сводятся к тому, что государственный гражданский служащий обязан:

• исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
• осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
• не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
• не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
• соблюдать ограничения, установленные законодательством о государственной гражданской службе;
• соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
• не совершать поступки, порочащие честь и достоинство гражданского служащего;
• проявлять корректность в обращении с гражданами;
• проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
• учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
• способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
• не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
• соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
• гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководитель», не должен допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности партий, других общественных и религиозных объединений.

Введение этой нормы в законодательство о государственной гражданской службе вызвано тем, что ранее (до 1991 г.) моральные требования к гражданскому служащему регулировались Уставом КПСС, Уставом ВЛКСМ. А поскольку практически все ответственные госслужащие (номенклатура) являлись членами КПСС, то они одновременно должны были отвечать как правовым требованиям, предъявляемым к гражданским служащим, так и моральным требованиям, предъявляемым к членам КПСС, в частности моральному кодексу строителя коммунизма. Хотя на практике в ряде случаев поведение госслужащего не соответствовало этим морально-правовым требованиям.

Важно отметить, что морально-правовые требования к гражданскому служащему предъявляются не только во время нахождения его на службе, но и во внеслужебное время. Аналогичные положения можно проследить и к работникам, выполняющим воспитательные функции.

Так, ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает возможность увольнения педагогического работника за совершение им аморального проступка (в том числе и в быту), несовместимого с продолжением данной работы <*>.

---

<*> См.: п. 8 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации // Российская газета. 2001. 31 декабря.

Правовое закрепление морально-правовых требований к государственному медицинскому гражданскому служащему, по нашему мнению, необходимо нормативно установить как в Трудовом кодексе РФ, так и в ст. 37 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Однако в данном случае необходимо провести грань между морально-правовым регулированием частной жизни и морального поведения гражданского служащего в быту, к которому предъявляются указанные выше морально-правовые требования. В последнее время анализу морально-правового регулирования частной жизни в научной литературе уделяется достаточное внимание <*>, что способствует совершенствованию морально-правовых требований, предъявляемых к государственному гражданскому служащему.

---

<*> См., например: Боднева М.И. Социальные нормы и регуляция поведения. М., 1978; Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. М., 1972; Могомонов Ю.В. Моральный феномен: трудности определения // Что такое мораль. М., 1988; Головкин Р.Б. Морально-правовое регулирование частной жизни в современной России / Под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.М. Баранова. Владимир: Изд-во «Владимирский юридический институт» Минюста России, 2004.

Подписано в печать

26.09.2007

---