Статья. «Модель создания автономного учреждения здравоохранения»

(О. В. Стеблецова, С. В. Гусева)

(«Менеджер здравоохранения», 2011, № 1)

МОДЕЛЬ СОЗДАНИЯ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Законодательство об автономных учреждениях существует уже несколько лет, но практический опыт создания таких учреждений в сфере здравоохранения невелик.

В сроки, установленные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3, государственным учреждениям предстоит изменить свой правовой статус, а органам государственной власти — разработать необходимые для этого нормативные документы, выполнить ряд организационных мероприятий для того, чтобы к 1 июля 2012 года был завершен переходный этап.

Поскольку федеральное законодательство исключает возможность преобразования в казенные учреждения для государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений, участвующих в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования, представляется, что существенная часть этих учреждений будет преобразована в автономные.

Цель данной статьи — изложить практические аспекты работы по созданию автономного учреждения в субъекте Российской Федерации, а также отразить особенности финансового обеспечения деятельности учреждения.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Учредителем, согласно статье 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», в случае создания автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, может быть субъект РФ.

В соответствии с законом автономное учреждение может иметь только одного учредителя.

Автономное учреждение может быть создано вновь или создано путем изменения типа существующего учреждения. В настоящей статье рассматривается пример создания нового учреждения.

Следует отметить, что Федеральным законом от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» определено, что функции и полномочия учредителя выполняет исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в порядке, определяемом высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

На уровне субъектов функции и полномочия учредителя могут быть закреплены, например, за исполнительным органом, осуществляющим функции по управлению и распоряжению имуществом субъекта РФ. В данном случае при создании учреждения функции и полномочия учредителя в отношении автономного учреждения нормативным правовым актом субъекта РФ были переданы отраслевому исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственное регулирование в сфере здравоохранения, что было отражено в отдельном пункте документа: «осуществлять в установленном порядке права и обязанности учредителя».

Кроме того, в нормативном правовом акте о создании автономного учреждения здравоохранения указываются сроки, в которые учредитель обязан представить на утверждение проект устава, перечень имущества, которое предлагается закрепить за учреждением на праве оперативного управления, в том числе представление об отнесении движимого имущества к особо ценному. Кроме того, учредителю необходимо представить предложения по кандидатурам в состав наблюдательного совета учреждения. Здесь и далее под учредителем понимается орган, выполняющий функции и полномочия учредителя.

Затем учредитель готовит предложения о перечне государственных услуг, которые будет оказывать созданное автономное учреждение, и расчеты нормативов финансовых затрат.

Перечень государственных услуг разрабатывается учредителем и включает наименования, соответствующие профилю учреждения. Это может быть «услуга стационара», «услуга дневного стационара» и т.п. Созданному государственному автономному учреждению здравоохранения учредителем утверждается государственное задание. Объем услуг определяется с учетом коечной мощности учреждения и нормативов функционирования.

Действующим порядком финансового обеспечения государственного задания предусмотрено утверждение следующих нормативов:

1. Нормативы финансирования государственных услуг (выполнения работ), оказываемых автономными учреждениями;

2. Нормативы затрат бюджета на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (далее в статье — нормативы на содержание имущества).

Нормативы финансовых затрат на выполнение государственных услуг утверждаются органом исполнительной власти субъекта, наделенным соответствующими полномочиями по утверждению нормативов финансирования государственных услуг. Таким образом, учредитель может использовать нормативы финансирования государственных услуг только после процедуры их согласования и утверждения соответствующими государственными структурами.

Нормативы затрат на содержание имущества утверждаются учредителем.

До утверждения этого финансового норматива необходимо осуществить следующие мероприятия:

1. Учреждению — составить списки недвижимого и движимого имущества, состоящего на балансе учреждения, и представить учредителю.

2} Учредителю — проверить представленные списки имущества, определить перечень того имущества, которое необходимо автономному учреждению для выполнения государственного задания.

3. Направить откорректированные перечни на утверждение в исполнительный орган, осуществляющий полномочия собственника государственного имущества.

После утверждения списков недвижимого и особо ценного движимого имущества можно рассчитать стоимость содержания имущества и определить норматив соответствующих финансовых затрат.

В случае, когда автономное учреждение создается заново, а не путем изменения типа существующего учреждения, отправной точкой при определении указанных нормативов может быть существующий уровень расходов бюджета на финансирование медицинской помощи. Учредителем проводится анализ финансового обеспечения государственных учреждений здравоохранения, оказывающих услуги аналогичного профиля, сопоставляются плановые и фактические показатели по тем группам затрат, которые непосредственно связаны с выполнением услуги: заработная плата персонала с начислениями, медикаменты, питание, приобретение медицинского инструментария, оплата анализов и исследований.

На практике этот процесс может занимать значительное время. Требуется подготовка расчетов, отражающих не только ретроспективную и текущую финансовую ситуацию, анализ финансовых отчетов ряда медицинских учреждений, а также составление прогноза на перспективу (в субъекте принят порядок планирования бюджета на очередной финансовый год и на два года планового периода). В документе о бюджете группировка расходов на содержание медицинских учреждений осуществляется укрупненно, по принципу разделения на стационарные и амбулаторные, в отдельную группу или «подраздел» могут быть выделены детские и противотуберкулезные санатории, скорая медицинская помощь, служба крови. Поэтому для экономического обоснования нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг по лечению отдельных нозологий необходимо выбрать и сопоставить показатели деятельности отдельных учреждений или профильных отделений в учреждениях. Необходимые данные могут быть взяты из отчетов об исполнении бюджетных смет, из данных о планируемом финансировании в текущем году, из статистических отчетов. Вполне вероятно, что часть необходимой финансовой информации необходимо будет запрашивать в медицинских учреждениях.

Следует отметить, что данные статистических отчетов о деятельности учреждения не всегда связаны напрямую с показателями бухгалтерской отчетности в учреждениях, полностью финансируемых из бюджета. По данным бухгалтерского отчета можно оценить общую сумму расходов учреждения в целом, например, на медикаменты. Но необходимое для расчетов норматива финансовых затрат разделение информации, например, на расходы по отделениям стационара, отделениям дневного стационара, расходы на оказание помощи по отдельным нозологиям не принято. Хорошо, если в учреждении разработана такая отчетность, в таком случае существенно упрощается решение задач управленческого учета. На уровне учредителя дополнительная детализация бухгалтерской отчетности не принята, поскольку формы и сроки отчетов для бюджетных учреждений утверждаются централизованно, а увеличение количества отчетных показателей сопряжено с дополнительными затратами.

По мере расчета нормативов финансовых затрат определяется размер субсидии. В документе о бюджете учредителю должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидии автономному учреждению. Субсидия предоставляется автономному учреждению на выполнение утвержденного государственного задания и может состоять из двух составляющих:

• норматива финансовых затрат на оказание государственных услуг;
• норматива финансовых затрат на содержание имущества.

Порядок предоставления субсидии отражается в Соглашении, сторонами которого являются учредитель и государственное автономное учреждение. За основу может быть взято типовое соглашение, утвержденное на федеральном уровне. В Соглашении отражаются конкретные права и обязанности сторон, связанные с финансовым обеспечением. Вот основные из них. Учредитель обязан:

• предоставлять субсидию на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, включающую расходы на возмещение нормативных затрат на выполнение государственных услуг и возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, уплату налогов;
• осуществлять перечисление субсидии на расчетный счет учреждения в установленные соглашением сроки и размеры;
• осуществлять контроль выполнения учреждением государственного задания.

Учредитель вправе:

• изменить размер субсидии в случае изменения государственного задания;
• сократить размер субсидии или потребовать частичного или полного возврата предоставленной субсидии, если фактическое исполнение учреждением государственного задания меньше запланированных показателей, а также при несоответствии качества услуг показателям, определенным в задании;
• в случае сдачи имущества в аренду учредитель вправе не предоставлять субсидию в части возмещения нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества.

В соответствии с Соглашением учреждение обязано:

• оказывать услуги (выполнять работы) в соответствии с утвержденным государственным заданием за счет субсидии;
• возвращать субсидию или ее часть в случае, если количество фактически выполненных услуг меньше, чем указано в государственном задании, или услуги не соответствуют качественным критериям, определенным в государственном задании;
• не использовать средства субсидии на покрытие нормативных затрат, если учреждением осуществляется деятельность по оказанию услуг за плату.

Учреждение имеет право:

• самостоятельно расходовать полученные средства субсидии;
• обращаться к учредителю с предложениями об изменении в государственном задании показателей, характеризующих качество и объем оказываемых услуг (выполняемых работ).

Помимо прав и обязанностей сторон, в Соглашении определяется размер и сроки предоставления субсидии. Например, может быть принят следующий порядок предоставления субсидии:

Часть субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг может предоставляться ежемесячно, до 5 числа, в размере, установленном в Соглашении. Таким образом, учредитель авансирует учреждение на оказание государственных услуг. В случае если фактический объем выполненных услуг меньше определенного Соглашением, размер субсидии в следующем отчетном периоде может быть изменен учредителем. Информацию о фактическом исполнении государственного задания учредитель может получать от учреждения ежеквартально.

Часть субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание имущества и уплату налогов может предоставляться ежемесячно в размере 1/12 от расчетного норматива на год.

Финансирование субсидии осуществляется непосредственным перечислением бюджетных средств на расчетный счет автономного учреждения.

Одной из задач учредителя при создании автономного учреждения является разработка отчетности автономного учреждения. Учреждению устанавливаются формы и периодичность отчетности. Кроме того, обязательным является проведение аудиторской проверки не реже 1 раза в год.

В завершение приведем алгоритм создания государственного автономного учреждения (табл. 1)

NN	Наименование мероприятий	Кто принимает решение
1.	Решение о создании государственного автономного учреждения здравоохранения	Высший орган государственной власти субъекта
2.	Закрепление в установленном порядке за учреждением имущества, необходимого для осуществления его деятельности, а также решение об отнесении движимого имущества, закрепляемого за учреждением, к категории особо ценного	Исполнительный орган государственной власти, осуществляющий государственную политику в сфере управления и распоряжения государственным имуществом
3.	Утверждение состава наблюдательного совета	Учредитель
4.	Утверждение руководителя автономного учреждения	Учредитель
5.	Формирование перечня государственных услуг	Учредитель
6.	Определение нормативных затрат на оказание государственных услуг	Утверждает исполнительный орган государственной власти, обладающий полномочиями по утверждению нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг
7.	Определение нормативных затрат на содержание особо ценного имущества	Учредитель
8.	Утверждение государственного задания	Учредитель
9.	Заключение Соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии	Учредитель, руководитель государственного автономного учреждения
10.	Финансирование учреждения на основании Соглашения	Учредитель

---