---
title: "Статья. \"Методологические подходы к аудиту эффективности программных расходов бюджета в здравоохранении\""
status: действует
canonical: "https://bukva.ai/docs/statya-metodologicheskie-podhody-k-auditu"
---
## Статья. "Методологические подходы к аудиту эффективности программных расходов бюджета в здравоохранении"
# Статья. "Методологические подходы к аудиту эффективности программных расходов бюджета в здравоохранении"
(С.А.Мартынчик, Е.А.Глухова, Р.С.Осокин)
("Вопросы экономики и управления для руководителей здравоохранения", 2010, N 7)
"Вопросы экономики и управления для руководителей
здравоохранения", 2010, N 7
**МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К АУДИТУ ЭФФЕКТИВНОСТИ**
**ПРОГРАММНЫХ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ**
В Проекте Концепции развития здравоохранения Российской Федерации до 2020 года повышение эффективности управления программами медицинской помощи обозначена как одна из приоритетных задач российского здравоохранения и социальной защиты населения [[11]](#p100110). Приоритетность решения задач определена в силу особой значимости социальных функций организации медицинской помощи и ростом финансовых ресурсов, направленных на развитие системы, нацеленных на удовлетворение наиболее важных социальных потребностей, развитие человека [[24]](#p100123).
К основным причинам низкой эффективности выполнения программ здравоохранения экспертами отнесены: неупорядоченность многоканальной системы финансирования за счет бюджетов всех уровней, ослабление функций стратегического планирования деятельности субъектов системы, сохранение принципов финансирования, ориентированных на вводимые ресурсы [[3](#p100102), [6](#p100105), [14](#p100113)].
В условиях перехода к принципам бюджетирования по результатам (БОР), все большее значение приобретает государственный контроль за эффективностью программных расходов бюджета, причем не столько на стадии оценки результатов деятельности, сколько при формировании федеральных и ведомственных целевых программ, приоритетных национальных проектов [[2](#p100101), [5](#p100104), [23](#p100122)].
Переход к бюджетированию по результатам деятельности приводит к необходимости:
- усиления прозрачности деятельности лечебно-профилактических учреждений и иных учреждений, использующих средства бюджета;
- существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;
- повышения результативности, действенности и эффективности деятельности органов государственного финансового контроля.
Как показывает международный опыт, при проведении государственного финансового контроля акцент делается не столько на поиске ошибок, нарушений, отступлений от законов и правил, признаков злоупотреблений и нецелевого использования, сколько на проверке того, насколько эффективно были израсходованы средства с учетом конкретных достигнутых результатов [[1](#p100100), [18](#p100117)].
Аудит эффективности <*> и надзор <**> в сфере здравоохранения - это переход к новой форме государственного финансового контроля. Это альтернативный затратному методу подход к контролю формирования и использования бюджетных средств, ориентированный не просто на освоение государственных средств, а на достижение целей и задач программ здравоохранения [[13](#p100112), [20](#p100119), [22](#p100121)].
---
<*> Аудит эффективности - это неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов.
<**> Надзор - мониторинг осуществления аудита эффективности.
Это деятельность контролирующих органов, направленная на анализ результативности использования бюджетных расходов, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимально положительного общественного эффекта.
В ходе проверок все большее внимание уделяется целям (общие, конкретные, операционные) и индикаторам оценки конечных результатов (индикаторы воздействия или последствия программы), индикаторам результатов (непосредственное влияние программы), индикаторам ресурсов и процесса (информация о ресурсах, ожидаемых объемах и затратах на оказание медицинской помощи), необходимых для планирования и бюджетирования программы [[9]](#p100108).
Внедрение методов БОР применительно к программам здравоохранения обеспечивает [[10](#p100109), [21](#p100120)]:
- прямую увязку бюджетных расходов с результатами программ в рамках государственного заказа;
- повышение эффективности распределения бюджетных расходов в соответствии с приоритетами государственной политики;
- усиление подотчетности исполнительных органов власти обществу;
- программно-целевое управление системой.
Вместе с тем, до настоящего времени единая методология аудита эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения в условиях перехода к БОР не является разработанной.
## Принципы и основные направления аудита эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения
Основу современных исследований проблем социальной и экономической эффективности программных расходов бюджета в здравоохранении составляет исходное определение понятия "эффективность".
Традиционно под эффективностью программных расходов бюджета понимается степень достижения целевых задач с учетом затрат на их выполнение, т.е. эффективность - это производная функция затрат ресурсов, использованных для достижения цели и результатов. При этом результативность деятельности является отражением ее эффективности.
Принцип результативности и эффективности программных расходов бюджета на организацию медицинской помощи означает, что деятельность субъектов здравоохранения - получателей бюджетных средств должна исходить из необходимости достижения заданных результатов и использования наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [[10](#p100109), [26](#p100125)].
По мнению большинства авторов, к принципам проведения аудита результативности и эффективности программных расходов бюджета относят использование [[17](#p100116), [27](#p100126)]:
- системного подхода для анализа полноты затрат, морально-этических, медицинских, социальных и экономических результатов;
- нормативно-ориентированного на результат подхода к управлению эффективности деятельности;
- ситуационного подхода к определению приоритетных показателей в зависимости от имеющихся потребностей и решаемых задач;
- поддерживающих информационных ресурсов для формирования и расчета агрегированных показателей эффективности по результатам сплошных, выборочных исследований или экспертных оценок;
- комплексного подхода к оценке показателей эффективности по составляющим: результативность, экономичность и эффективность;
- единство микро- и макроэкономического анализа показателей оценки затрат и результатов.
Особую значимость имеет адекватность оценки эффективности деятельности на уровне лечебно-профилактических учреждений и иных организаций, или программ медицинской помощи с учетом нацеленности на определенный результат [[25](#p100124), [28](#p100127)].
В настоящее время следует говорить не только о повышении эффективности субъектов государственного планирования и бюджетирования здравоохранения, но и о повышении качества управления.
Области анализа результатов при осуществлении внешнего аудита в системе государственного финансового контроля [[4]](#p100103):
1. Качество медицинской помощи.
2. Удовлетворение нужд и запросов населения.
3. Внедрение инноваций и развитие деятельности.
4. Экономическая эффективность программ.
5. Прогноз в отношении активности, качества и затрат на программы.
В странах, использующих БОР, при определении эффективности бюджетных расходов в сфере здравоохранения разграничивают: понятия прямых (outputs) и конечных (outcomes) результатов деятельности. Под прямым результатом обычно понимают виды, объемы и затраты на оказание медицинской помощи. Конечными (социальными) результатами являются показатели уровня здоровья населения и удовлетворенность населением доступностью и качеством медицинской помощи. При этом считается, что достижение конечных результатов - цель государственной политики в сфере здравоохранения, а программы оказания помощи - ее инструмент, эффективность которых и должна оцениваться в первую очередь [[16]](#p100115).
Из этого следует, что система управления эффективностью бюджетных расходов здравоохранения нуждается в разработке качественных и количественных методов и инструментов государственного управления. Важнейшими из них являются аудит эффективности программ здравоохранения, анализ результативности и эффективности деятельности лечебно-профилактических учреждений и иных организаций социальной защиты населения.
## Цель, функции и методология аудита эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения
Аудит эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения - это переход к новой форме государственного финансового контроля. Контроль осуществляется путем проведения независимых проверок и оценки эффективности деятельности бюджетных организаций, программ органов исполнительной власти как главных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также разработки рекомендаций, направленных на улучшение качества их работы [[5](#p100104), [9](#p100108)].
Исходя из этого, основными функциями аудита эффективности являются контрольная (проверка деятельности контролируемых объектов), аналитическая (поиск и определение причинно-следственных связей работы органов исполнительной власти и ее результатов) и синтетическая (формирование, определение рекомендаций для улучшения эффективности деятельности объекта контроля) [[15]](#p100114).
Основной же целью аудита эффективности можно считать качественное улучшение самого процесса управления государственными ресурсами за счет предоставления полной, достоверной и объективной информации об эффективности функционирования организаций, вовлеченных в бюджетный процесс.
В ходе проведения контрольно-надзорных и разрешительных мероприятий объектами аудиторской проверки являются организации, осуществляющие медицинскую деятельность, деятельность в сфере социальной защиты населения, деятельность в области производства, оборота и использования изделий медицинского назначения, деятельность в сфере обращения лекарственных средств, а также процедуры по предоставлению лицензий и выдаче разрешений [[20]](#p100119).
К моделям аудита эффективности программных расходов бюджета применительно к сфере здравоохранения относятся: "нормативная модель процессно-ориентированного управления" и "интегрированная модель контроллинга" [[4](#p100103), [12](#p100111)].
В нормативной модели акцент делается на контроль характеристик качества или соответствия (сравнение) достигнутых результатов стандартам, технологическим и расходным нормативам, в модели контроллинга <*> - на функции планирования и управления контрольно-надзорной и разрешительной деятельностью. Однако в настоящее время эти модели носят в основном установочный характер.
---
<*> Контроллинг в современной экономической теории и практике сложное синтезированное понятие - это не только контроль, но и управление через согласование целей. Контроллинг интегрирует в единую систему учет, планирование и анализ на основе целей функционирования.
В рамках развития и апробации наиболее перспективной модели контроллинга требуется [[8](#p100107), [12](#p100111)]:
- разработка требований к информационно-аналитической системе надзора и контроля с поддерживающим инструментарием управленческого анализа и системы документооборота;
- принципов интеграции, системной организации и координации органов и служб надзора и контроля, разграниченных по уровням внутреннего (операционного) и внешнего (стратегического) контроля за достижением стратегических целей, формированием стратегий и проверки их адекватности, использованием инструментов бенчмаркинга (изучение наилучшей практики), анализа сильных и слабых сторон деятельности;
- определение сбалансированной системы контрольных индикаторов мониторинга и оценки, характеризующих непосредственные и общественно-значимые результаты деятельности и использования ресурсов, нормативные значения, установленные по каждому показателю и шкалы численной оценки достигнутых результатов с оценкой отклонения результатов по критериям соответствия нормативам и плановым показателям.
Так, в модели контроллинга индикаторы применяются для учета, контроля за отклонениями, системы анализа эффективности, установления взаимосвязей, моделирования, внесения поправок в стратегию контрольно-надзорной и разрешительной деятельности в сфере здравоохранения по критериям достижения цели, соответствия нормативам и плановым заданиям, стимулирования деятельности к повышению качества.
Требует разработки методика аудита эффективности использования бюджетных средств в системе контроллинга по совокупности определенных методов и процедур, используемых в процессе планирования, проверки, подготовки и оформления результатов аудита эффективности с использованием свойств хороших показателей оценки (четкость и однозначность, простота в понимании и использовании, сравнимость, проверяемость, статистическая надежность, контролируемость) [[2](#p100101), [6](#p100105)].
Ключевые индикаторы эффективности программных расходов бюджета должны быть основаны на принципах оценки достижения целей и решения задач по различным аспектам: планирование, управление, мониторинг, результативность и эффективность. При этом должна быть использована интегральная оценка эффективности в балльных шкалах с учетом "весовой" шкалы каждого из компонентов оценки на этапе подготовки, реализации, контроля и результатов [[9](#p100108), [15](#p100114), [19](#p100118)].
Построение системы мониторинга и оценки непосредственных и общественно-значимых результатов деятельности бюджетных организаций, позволит отразить в количественном виде уровень решения задач для обеспечения доступности и качества медицинской помощи, а также рационального использования ресурсов здравоохранения в отчетном, текущем и плановом периоде [[1]](#p100100).
По оценке специалистов довольно сложно определить и контролировать социальный результат деятельности, поскольку он может проявиться в долгосрочном периоде и зависеть от множества других факторов, в том числе и внешних. Вместе с тем мониторинг и оценка прямых результатов, показателей затрат и общественно-значимых результатов деятельности через показатели результативности <*>, экономичности <**> и эффективности <***> возможны для любой программы медицинской помощи [[7](#p100106), [12](#p100111)].
---
<*> Результативность (effectiveness) - соответствие государственных расходов и результатов целям, достижение которых планируется; иными словами, стремление к тому, чтобы деятельность обеспечивала на выходе ожидаемый результат.
<**> Экономичность - (economy) - приобретение ресурсов в достаточном количестве и нужного качества при минимальных затратах; иными словами отсутствие расточительности, т.е. вовлечения избыточных ресурсов.
<***> Эффективность (efficiency) использования ресурсов - достижение максимально возможной отдачи от имеющихся в наличии ресурсов для каждого вида деятельности.
По мнению экспертов, главным критерием внешнего аудита эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения является критерий результативности [[3](#p100102), [9](#p100108), [14](#p100113)].
Критерий результативности включает следующие показатели:
- выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;
- выявленный объем неэффективно использованных средств;
- выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;
- количество подготовленных представлений и предписаний.
Критерий эффективности предусматривает показатели:
- количества исполненных представлений и предписаний;
- объема средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;
- количества структурных преобразований в бюджетных организациях, осуществленных по представлениям контролирующих органов;
- увеличения доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученных по представлениям контролирующих органов;
- количества решений (приказов, распоряжений, нормативных актов), принятых по представлениям контролирующих органов;
- количества уголовных дел, открытых по представлениям контролирующих органов.
Критерий экономичности включает в себя показатели:
- объема средств, затраченных на осуществление финансового контроля;
- объема средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих;
- уровня экономичности - отношения полученного экономического эффекта от реализации представлений контролирующих органов к затратам на ее содержание.
## Заключение
Аудит эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения и социального развития является перспективным направлением в практике внешнего финансового контроля, как в настоящее время, так и в обозримом будущем.
Мировой опыт свидетельствует, что данный аудит оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти и бюджетными организациями решений в сфере управления бюджетными расходами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности их деятельности.
Сущность системы аудита эффективности заключается в определении эффективности использования программных расходов бюджета в рамках последующего государственного финансового контроля с определением уровня достижения конкретных целей при реализации мер бюджетной политики, государственных проектов и программ.
Экономическое содержание системы аудита эффективности заключается в контроле деятельности субъектов системы в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для достижения поставленных целей и задач, а также выполнения возложенных государственных функций.
При этом новая форма контроля включает не только анализ результативности бюджетных проектов и программ, но и причин неэффективного использования государственных средств, и, на основе этого, разрабатывает рекомендации по их совершенствованию.
Аудит эффективности программных расходов бюджета может быть по настоящему широко востребован в рамках такой бюджетной системы, которая ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного результата. Для такой системы характерна взаимосвязь ресурсного обеспечения бюджетных организаций и итогов их деятельности. Бюджетирование по результатам создает лучшую мотивацию к качественному выполнению возложенных на организацию функций.
Аудит эффективности программных расходов бюджета применительно к здравоохранению должен проводиться на основе имеющихся лучших практик (внешняя стандартизация), установленных стандартов и нормативов медицинской помощи (внутренняя стандартизация), критериев и индикаторов эффективности.
Внедрение аудита эффективности программных расходов бюджета в сфере здравоохранения неизбежно сопряжено со сложностями и проблемами, к числу которых относятся:
- незаконченность реформы бюджетного процесса в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на всех уровнях системы;
- неразвитостью информационной базы и отчетности о результатах деятельности, о достижении поставленных целей и задач, сведений о качестве предоставленных медицинских услуг;
- фрагментарность методической базы, постановочный характер разрабатываемых методик и формирования критериев оценки эффективности.
Для обеспечения интеграции функции независимого аудита в систему государственного финансового контроля требуется научное обоснование единой информационно-аналитической системы контроллинга государственных органов в сфере здравоохранения с функциями планирования и управления контрольно-надзорной и разрешительной деятельностью.
Именно разработка информационно-аналитической системы контроллинга с функциями планирования надзорных и контрольных и разрешительных мероприятий, позволит обеспечить выявление приоритетных (проблемных) направлений, объектов и мест проведения контроля, будет способствовать повышению результативности мероприятий, возможности оперативного влияния на деятельность подведомственных учреждений здравоохранения в направлении достижения поставленных перед ними целей и задач.
С помощью системы контроллинга появляется возможность дать оценку эффективности деятельности контролирующих органов и оценить влияние ее деятельности на здравоохранение и социальную сферу в целом, в том числе на выработку целей и стратегий, текущее планирование, контроль проектов и развитие приоритетных программ здравоохранения. Ценность применения инструментов контроллинга состоит в комплексности и увязанности между собой информации из различных областей деятельности контролирующих органов и служб.
Разработка поддерживающих структурных составляющих информационной базы контроллинга (управленческий учет затрат, система сбалансированных показателей оценки, бюджетирование с использованием нормативного планирования и управление стоимостью программ медицинской помощи) позволит поддерживать оптимальный режим функционирования системы.
## Литература
1. Александрова А.Л., Колесник А.Ю., Якимович М.В. Методика мониторинга результативности услуг здравоохранения на муниципальном уровне. Материал подготовлен при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID). - 2005. - 80 с.
2. Андреева О.В., Флек В.О., Соковикова Н.Ф. Аудит эффективности использования государственных ресурсов в здравоохранении Российской Федерации: анализ и результаты / Под ред. В.П.Горегляда - М.: ГЕОТАР-Медиа, 2006. - 240 с.
3. Анисимова В.Г. Эффективность деятельности региональных органов по управлению развитием системы социальной защиты населения (на примере Чукотского автономного округа). - Автореф. дисс. к.э.н. - Санкт-Петербург, 2006. - 18 с.
4. Бедорева И.Ю. Научное обоснование системы процессного управления медицинской организацией на основе принципов всеобщего менеджмента качества. - Автореф. дисс. д.м.н. - Новосибирск, 2008. - 48 с.
5. Волков Д.В. Формирование и развитие системы контроля эффективности в муниципальном секторе экономики. - Автореф. дисс. к.э.н. - М., 2009. - 22 с.
6. Дуганов М.Д. Оценка расходов на здравоохранение на региональном и муниципальном уровнях. - Научные труды N 105Р. - М., ИЭПП, 2007.- 112 с.
7. Иванова Е.В. Финансирование национальных проектов: состояние и перспективы. - Автореф. дисс. к.э.н. - М., 2009. - 26 с.
8. Елисеенко В.Ф., Головщинский К.И. Внедрение целостных систем бенчмаркинга в деятельность органов исполнительной власти / Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - N 2. - С. 118-130.
9. Колчеева О.О. Организация и методика проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов - М., 2007 - 25 с.
10. Концептуальные и методические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности / Счетная Палата Российской Федерации - М. 2004. - 30 с.
11. Проект Концепции развития здравоохранения Российской Федерации до 2020 года. Министерство здравоохранения и социального развития. М., 2008.- 31 с.
12. Кучеренко В.З., Мартынчик С.А., Осокина О.В. Информационные средства контроллинга производственно-хозяйственной деятельности медицинской организации (методическое пособие) / Учебное пособие для системы послевузовского профессионального образования врачей. - Екатеринбург, 2008 - 32 с.
13. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат / Вестник ИГЭУ. - 2008. - Вып. 1. - 5 с.
14. Материкин М.Е. Организационно-экономический механизм управления затратами муниципального учреждения здравоохранения. - Автореф. дисс. к.э.н. - Сочи, 2009 - 26 с.
15. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. Принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, протокол N 13 (383). М., 2004 - 82 с.
16. Никишин А.И. Разработка комплексной системы оценки эффективности деятельности региональных органов государственного управления.- Автореф. дисс. к.э.н. М., 2009. - 28 с.
17. Пивень Д.В. Планирование и оценка результатов деятельности в сфере здравоохранения / Здравоохранение. - 2006. - N 7. - С. 13-19.
18. Пири Алистар. Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации: дальнейшие шаги / Бюджет. - 2006. - с. 34-37.
19. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. - Утвержден Указом Президента Российской Федерации об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов от 28 апреля 2008 года N 607.
20. Рогальская Н.А. Финансовый контроль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами. - Автореф. дисс. к.э.н. - М., 2006. - 24 с.
21. Сафронова Ж.О. Организационно-экономический механизм эффективного инвестирования в здравоохранение в рамках федеральных целевых программ (региональный аспект). Автореф. дисс. к.э.н. - М., 2009. - 27 с.
22. Смородинов В.В. Формирование системы аудита эффективности использования бюджетных средств. - Автореф. дисс. к.э.н. - Орел, 2006. - 23 с.
23. Стародубов В.И., Флек В.О. Финансирование медицинской помощи населению Российской Федерации, ориентированное на результат / МЦФЭР, 2007. - 400 с.
24. Татарников М.А. Административная реформа как фактор повышения эффективности управления здравоохранением / Главврач. - 2006. - [N 8](https://bukva.ai/docs/statya-administrativnaya-reforma-kak-faktor) - 10 с.
25. Флек В.О., Шильникова Н.Ф. Анализ эффективности использования государственных ресурсов в здравоохранении на основе комплексной оценки качества и доступности медицинской помощи населению Читинской области / В.О.Флек, Н.Ф.Шильникова - Чита: Экспресс-издательство, 2008. - 120 с.
26. Чая В.Т., Заборрова О.А. Концептуальные основы анализа эффективности деятельности бюджетной организации. Аудит и финансовый анализ. - 2008. - N 6. - 6 с.
27. Шамшурина Н.Г. Социально-экономические критерии и показатели эффективности деятельности организаций здравоохранения / Главврач. - 2006. - [N 7](https://bukva.ai/docs/statya-sotsialno-ekonomicheskie-kriterii-i). - 6 с.
28. Шильникова Н.Ф. Научное обоснование эффективности использования ресурсов здравоохранения на региональном уровне, обеспечивающих качество и доступность медицинской помощи населению. - Автореф. дисс. д.м.н. - М., 2008. - 49 с.
НИИ общественного здоровья и
управления здравоохранением
Московской медицинской
академии им. И.М.Сеченова
**С.А.МАРТЫНЧИК**
**Е.А.ГЛУХОВА**
**Р.С.ОСОКИН**