Статья. «Локальные нормативные акты медицинского учреждения»

(Г. В. Хныкин)

(«Медицинское право», 2003, № 2)

ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ МЕДИЦИНСКОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

Анализируются нормы нового Трудового кодекса, посвященные локальным нормативным актам. Отмечаются отдельные достоинства и недостатки нового закона, связанные с принятием и действием локальных источников трудового права. Обосновываются предложения об установлении специальной системы локального регулирования труда работников медицинских учреждений.

Одной из существенных новелл нового Трудового кодекса РФ является включение локальных нормативных актов в систему трудового законодательства. Прежний КЗоТ 1971 г., утративший силу с 1 февраля 2002 г., всего лишь упоминал отдельные локальные документы, которые концептуально не были связаны друг с другом, не существовало единых правил, посвященных их действию, порядку принятия и применения.

Законодательное закрепление актов локального нормотворчества в основном законе о труде означает кардинально новые подходы к роли местных актов в регулировании трудовых отношений. Им отводится одно из ведущих мест в организации труда работников, некоторые из них становятся обязательными в деятельности учреждений. Поэтому сегодня возникает необходимость правового оформления в каждом учреждении здравоохранения специальной системы локального регулирования труда работников. В подтверждение такого вывода, прежде всего, отметим количественное обогащение статей Трудового кодекса локальными актами: каждая восьмая статья использует локальные нормы, почти в каждой главе Кодекса, а их 14, отношения регулируются с помощью местных правил, расширен круг локальных документов. Впервые в законодательной практике определены основные начала функционирования локальных нормативных актов. Однако, новые законодательные нормы, посвященные локальным актам, не всегда совершенны, порождают множество вопросов, связанных с их реализацией. И, прежде всего, какими правилами следует руководствоваться при внедрении системы локального трудового права в медицинских учреждениях?

Вначале отметим, что благодаря Трудовому кодексу локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, впервые в законодательном порядке разделены на две группы. Первая — это акты, предусмотренные кодексом, законами и иными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями. Вторая — не предусмотренные трудовым законодательством. Для первой группы установлены правила их действия во времени и пространстве, условия недействительности, принципиальные подходы к разработке и принятию. Локальные акты второй группы остались за рамками кодекса, а значит почти полностью находятся во власти работодателя.

К первой группе Трудовой кодекс отнес коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, штатное расписание, должностные инструкции, инструкции по охране труда, графики отпусков и сменности, положения об оплате труда, премировании, стимулирующих доплатах и надбавках, перечни работников с ненормированным рабочим днем и некоторые другие.

Законодатель предусматривает право работодателя по принятию локальных актов первой группы (ч. II ст. 22 Кодекса). Однако, ст. 68 Трудового кодекса обязывает работодателя знакомить работников при приеме на работу с правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором и локальными актами, относящимися к трудовой функции работника. Это означает, что названные акты должны быть разработаны и приняты работодателем. Уточним, что под «актами, имеющими отношение к трудовой функции», законодатель, скорее всего, имеет ввиду должностную инструкцию, положение об оплате труда, инструкции по охране труда.

Структура и содержание локальных актов в отдельных случаях предусматриваются в законодательном порядке. Например, такое установление коснулось коллективных договоров (ст. 41 Трудового кодекса) и правил внутреннего трудового распорядка (ст. 189). В других случаях при урегулировании интересов сторон трудового договора учреждения самостоятельны в выборе форм и содержания местных правил поведения.

Но что представляется необходимым, так это — создание иерархической пирамиды локальных актов медицинского учреждения, в основании которой должны быть должностные инструкции. Именно они устанавливают требования для занятия должности, круг обязанностей, полномочия и ответственность работника, т.е. выстраивают его конституцию по определенной, предусмотренной структурной схемой и штатным расписанием, трудовой функции. Далее — необходимо разработать и принять, прежде всего, такие локальные акты, как положения об оплате труда, правила внутреннего трудового распорядка, инструкции по охране труда и, возможно, — коллективный договор и стандарты труда, посвященные наиболее сложным процедурным вопросам регулирования трудовых отношений.

При этом не следует прибегать к дублированию локальных актов. Каждый из них имеет специальное содержание, вытекающее из правовой природы локального источника, его целей и решаемых задач. Например, ошибочно, на мой взгляд, в структуру коллективного договора включены вопросы установления форм, систем и размеров оплаты труда, рабочего времени и времени отдыха, в том числе предоставления отпусков (ст. 41 Трудового кодекса). Как видим, коллективный договор может поглотить, по крайней мере, три локальных акта: положение об оплате труда, правила внутреннего трудового распорядка, график отпусков. Но как можно график отпусков со сроком в один год включать в коллективный договор, рассчитанный на три года? И еще — включение традиционных вопросов правил внутреннего трудового распорядка и положений об оплате труда в коллективный договор не выгодно работодателю. Дело в том, что локальные акты принимаются с учетом мнения представительного органа работников, а коллективный договор — это совместная компетенция работодателя и работников. Значит, если работодатель решит изменить нормы коллективного договора, то ему необходимо получить согласие второй стороны. Наличие же отдельных локальных источников, не отягощенных коллективным договором, позволит работодателю действовать фактически самостоятельно.

В новом Кодексе можно встретить и другие несуразности. Например, правила внутреннего трудового распорядка и графики сменности названы приложениями к коллективному договору. Различны правовая природа этих актов, сроки действия, порядок разработки, принятия и др. Поэтому объединять под одной «крышей» разные по многим параметрам локальные акты вряд ли целесообразно и уж точно — не соответствует традициям нашего законодательства.

Новый Трудовой кодекс установил принципиальные подходы к принятию локальных актов, предусмотренных законодательством, которые сформулированы в статьях 8, 9, 372 и сводятся к следующим нормативным положениям.

Во-первых, работодатель может (а в отдельных случаях, как отмечено выше, — должен) принимать локальные акты, содержащие нормы трудового права, только в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством. Это означает, что в уставах учреждений и (или) положениях об органах управления целесообразно предусмотреть компетенцию данных органов и должностных лиц по принятию (утверждению) определенных локальных актов.

Во-вторых, законодатель предусматривает четыре варианта принятия локальных актов:

1. единолично работодателем;

2. совместно с представительным органом работников;

3. по согласованию с представительным органом;

4. с учетом мнения представительного органа.

Единолично работодателем принимаются локальные акты, не предусмотренные законодательством.

Коллективный договор и положение о порядке разработки проекта коллективного договора и его заключения (статьи 40 и 42 Кодекса) — примеры совместной компетенции работодателя и работников. Трудовой кодекс не определяет порядок принятия положений о комиссиях по трудовым спорам (КТС) (ст. 384). Это тоже пример локального паритетного акта.

Перечень локальных актов, принимаемых по согласованию с представительным органом работников, должен быть установлен коллективным договором и (или) социально-партнерскими соглашениями.

С учетом мнения представительного органа работников принимаются: штатное расписание (ст. 57 Кодекса); должностные инструкции (ст. 68); перечни должностей работников с ненормированным рабочим днем (ст. 101); графики сменности (ст. 103); графики отпусков (ст. 123); положения об оплате труда (ст. 135), о премировании, стимулирующих доплатах и надбавках (ст. 144); локальные нормативные акты, предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162); правила внутреннего трудового распорядка (статьи 189 и 190); инструкции по охране труда работников (ст. 212); иные локальные акты, предусмотренные коллективным договором.

В-третьих, в случаях, предусмотренных законодательством, работодатель при принятии локальных актов должен пройти процедуры учета мнения представительного органа работников, определенные ст. 372 Кодекса. При этом формула «учет мнения» означает: работодатель обязан запросить мнение представительного органа, но в дальнейшем может поступить по-своему, даже вопреки полученному мнению. Если мнение работодателем не запрашивалось или им нарушены процедуры и сроки, установленные ст. 372 Трудового кодекса, то локальный акт следует признать недействительным с момента принятия.

Итак, Кодекс устанавливает следующие процедуры (этапы), связанные с принятием локальных актов:

1. Направление работодателем проекта локального акта и обоснования по нему в представительный орган работников.

2. Рассмотрение представленных материалов в течение пяти рабочих дней и оформление письменного мотивированного мнения по проекту локального акта с передачей работодателю.

3. Если во мнении представительного органа отсутствует согласие с проектом локального акта либо содержатся предложения по его совершенствованию, то работодатель или соглашается с этим, или обязан в течение трех дней провести дополнительные консультации в целях достижения взаимоприемлемого решения.

4. При недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом и только после этого работодатель может принять локальный акт.

5. Представительный орган вправе обжаловать локальный акт в суд или государственную инспекцию труда. Последняя, рассмотрев жалобу в течение месяца, может выдать работодателю предписание об отмене локального акта.

В-четвертых, законодательно определено общее требование, относящееся к содержанию локальных актов: их нормы не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором или социально-партнерскими соглашениями (ст. 8 Кодекса).

Ко второй группе локальных актов, т.е. актов, не предусмотренных законодательством, можно отнести:

1. стандарты предприятия (видимо, правильнее их называть стандартами труда) — укрупненные документы сводного характера, содержащие значительное число местных правил по определенной тематике, напр., посвященные привлечению работника к дисциплинарной ответственности;

2. различные уставы (положения) об органах общественной самодеятельности (советах ветеранов, женсоветах, забастовочных комитетах, кассах взаимопомощи);

3. различные перечни о социальных льготах, гарантиях и повышениях, предоставляемых работникам; составляющие служебную, врачебную и иную тайну; производственных упущений;

4. положения об избрании (выборах) на должность, о конкурсе на замещение должности и др.;

5. структурную схему учреждения, положения о структурных подразделениях, различных формах организации труда (подряде, хозрасчете, аренде, КТУ);

6. положения о различных органах управления учреждениями (общих собраниях, главном враче).

Как видим, локальных актов второй группы значительно больше. Они разнообразнее по форме, многограннее отражают трудовые отношения и иные отношения, тесно связанные с трудовыми.

Какие же закономерности характерны для этих «забытых» законодателем актах местной нормотворческой самодеятельности?

1. Принятие названных актов является правом работодателя, которым он может воспользоваться единолично, без участия представительных органов работников. Привлечение к нормотворческой работе представителей работников и формы их участия в разработке и принятии этих актов определяет работодатель. При этом он может использовать процедуры утверждения локальных актов, предусмотренные Трудовым кодексом (статьи 8 и 372), или руководствоваться своими правилами.

2. Порядок введения в действие обозначенных локальных актов определяется работодателем. Поскольку эти акты затрагивают трудовые права работников, видимо, в этом случае следует руководствоваться ст. 73 Трудового кодекса, предусматривающей уведомление работников письменно за два месяца о введении новых условий труда.

3. Локальные акты, посвященные различным органам общественной самодеятельности, должны приниматься в соответствии с процедурами, предусмотренными ФЗ РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., и облекаться в форму уставов (положений) без регистрации в учреждениях юстиции. Такое положение обсуждается и утверждается на собрании учредителей — работников учреждения с составлением протокола собрания.

4. Необходимость принятия локальных норм нередко связана с конфликтными ситуациями. Например, положения о забастовочных комитетах обычно появляются в результате противостояния работников и собственников юридических лиц.

5. Пробелы законодательства о труде зачастую могут быть успешно восполнены с помощью локальных документов. Например, при решении вопросов о соответствии занимаемой должности или прохождении испытания при приеме на работу целесообразно руководствоваться перечнем производственных упущений, который в медицинских учреждениях следует оформить как локальный нормативный акт, включив в него такие нарушения производственной дисциплины, которые связаны с браком в работе, с невыполнением правил по охране труда и должностных инструкций. В частности, это могут быть неверно примененные дозировки лекарств, нарушения методик лечения, медицинской этики и т.п. Не следует относить к производственным упущениям нарушения трудовой дисциплины: опоздания на работу, невыполнение распоряжений должностных лиц, ранние уходы с работы и т.п.

Таким образом, учреждения здравоохранения обязаны в соответствии с новым трудовым законодательством разработать и принять ряд локальных нормативных актов, закрепляющих основные права и обязанности медицинских работников. Другие локальные акты, не предусмотренные трудовым законодательством, могут быть приняты работодателем в зависимости от производственных ситуаций.

---