Статья. «Контроль по единым принципам»

(Р.Шевченко)

(«Фармацевтическое обозрение», 2010, № 7-8)

КОНТРОЛЬ ПО ЕДИНЫМ ПРИНЦИПАМ

Последние годы характеризуются для фармотрасли не только сложностями кризисного и посткризисного периода, но и участившимися проверками, особенно аптечных предприятий. Казалось, с 1 мая 2009 года, после введения в действие федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», количество проверок должно было резко сократиться. Увы, с аптечным рынком все получилось наоборот: их количество на порядок возросло.

Прошлым летом наряду с традиционными контролирующими органами цены в аптеках проверяли Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, прокуратура. С тех пор, как государство взяло под контроль цены на лекарства, и президент России подписал соответствующий закон, последовал новый вал всевозможных ревизий. В апреле нынешнего года число проверяющих пополнилось еще одной организацией — теперь Росздравнадзор официально получил право на внеплановые проверки, то есть без всяких ограничений по времени.

Так есть ли надежда, что когда-нибудь аптечные и другие работники фармотрасли перестанут провожать одних проверяющих, тут же встречая «хлебом, солью» других, и смогут все свое время и силы посвятить непосредственно профессиональным обязанностям?

Универсальный модельный закон

Такую надежду определенно подает Федеральная антимонопольная служба России, подготовившая законопроект, направленный на повышение эффективности и прозрачности процедур контроля и надзора. Как сообщили в пресс-службе ведомства, ФАС в рамках рабочей группы при Правительственной комиссии по проведению административной реформы, возглавляемой заместителем председателя правительства — руководителем аппарата Сергеем Собяниным, готовит проект федерального закона «Об общих принципах организации и осуществления государственного контроля и надзора в Российской Федерации».

В рамках рабочей группы проект закона уже прошел обсуждение с представителями бизнеса, органов власти и профессиональных ассоциаций.

«Уже давно назрела необходимость ввести единые принципы организации и осуществления государственного контроля и надзора федеральными и субъектными органами исполнительной власти. Эти принципы должны стать основополагающими для исполнения государственной функции контроля и надзора во всех регулируемых сферах деятельности», — заявил руководитель ФАС России Игорь Артемьев.

Проект закона предполагает, что любой государственный контроль и надзор должен содержать достаточный перечень процедур, инструментов, прав и обязанностей, позволяющих сделать его эффективным. Например, проведение расследования — для объективного подтверждения признаков нарушения, возбуждения дела; установление случаев комиссионного рассмотрения дел и принятия решения — для прозрачности и публичности, исключения коррупционной составляющей.

Для действенности контроля необходимо применять санкцию, соразмерную степени общественной опасности выявленного нарушения, а также пропорциональную ответственность контролирующих органов и лиц за нарушение законов при осуществлении контроля и нанесение своими действиями ущерба объекту контроля, надо гарантировать и компенсацию убытков.

Исключение случаев проверки одних и тех же требований разными контролирующими структурами, а также установление исчерпывающего перечня оснований для начала процедур контроля и надзора и их прекращения устранит, по мнению авторов законопроекта, избыточность государственного регулирования.

ФАС России исходит из того, что при осуществлении государственного контроля и надзора не должна взиматься плата (за исключением специальных случаев, предусмотренных федеральным законодательством).

По мнению Игоря Артемьева, «только системный подход к организации и порядку реализации контрольно-надзорных функций государственными органами исполнительной власти позволит обеспечить взаимосвязь интересов государства, общества и граждан».

Как рассказал корреспонденту «ФО» начальник Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России Тимофей Нижегородцев, инициатором разработки законопроекта было само антимонопольное ведомство, которое по роду своей деятельности, в соответствии с антимонопольным законодательством, федеральным законом № 135 «О защите конкуренции» занимается проверкой органов власти на предмет нарушения ими статей закона, содержащих требования к действиям органов власти на рынках разных товаров.

«Закон запрещает необоснованно препятствовать деятельности коммерческих структур, создавать какие-либо компании, наделять их государственными функциями и т.д. Есть много требований к тому, что не должны делать органы власти, — говорит Тимофей Нижегородцев. — В ходе наших проверок мы увидели, что законы, действующие в России, очень неоднородны, в них содержатся очень разные полномочия, разнообразные процедуры, и в целом это смазывает картину с надзорами и требует каких-то универсальных решений.»

Эта идея обсуждалась на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы. ФАС было предложено разработать и представить некий модельный закон, универсальные решения, которые бы касались надзоров, и, опираясь на которые, соответствующие министерства, обладающие правом надзора или имеющие под покровительством надзорные ведомства, могли бы иметь универсальные права, обязанности, процедуры, т.е. некую всеобщую схему действия.

Сейчас вариант модельного закона надзоров готов и будет рассылаться ведомствам, с тем, чтобы их представители высказали свои мнения, возможно, дополнили моменты, которые, мы, быть может, не учли. Мы постарались сделать закон, с одной стороны, максимально общим, но с другой стороны, включающим универсальные права, обязанности, требования, процедуры, которые бы через эту универсальность объединяли все надзоры, действующие в разных отраслях в стране. Мы надеемся, что такая идея будет поддержана правительством».

Слабость надзора в системе здравоохранения

Тимофей Нижегородцев отдельно коснулся вопроса надзоров, которые находятся внутри Министерства здравоохранения и социального развития. «Если эту идею поддержат, то тогда, может быть, необходимо будет довнести дополнительные процедуры, полномочия, которых в нынешнем виде не имеют Росздравнадзор, Роспотребнадзор (или будущее ведомство, в которое они трансформируются), — сказал он. — В частности, сейчас в надзоре здравоохранения отсутствует процедура возбуждения расследования, рассмотрения административных нарушений.»

Росздравнадзор имеет право только составить протокол и отправить его в суд. Это очень ограниченное право, которое не позволяет проводить реальное расследование на рынке лекарственных препаратов. Процедура такова: вы пришли, обнаружили нарушение, составили протокол и отправили его по назначению, но не можете расследовать, почему и как произошло нарушение. Ведь может быть, что это серьезная система нарушений, которая требует более детального исследования. Росздравнадзор имеет право запрашивать информацию, но на сегодня в КоАП нет санкций, которые бы предполагали ответственность за непредоставление данных. Слава богу, ситуация немного меняется, и у Росздравнадзора появились права, связанные с контролем нарушений порядка ценообразования. Но это разовые решения, которые закрывают одну проблему, но не решают проблему системную — слабость надзора в системе здравоохранения.

Конечно, все эти права, требования и обязанности должны быть универсальными. Если ты надзирающий орган, то должен иметь право возбуждать и проводить административное расследование, выносить решения по итогам этих действий по определенной процедуре, создавать комиссии, комиссионно рассматривать все это. Должны быть права и обязанности у всех лиц, которые привлекаются к этим расследованиям, у надзора — заходить осматривать, получать любую информацию, и проверяемые лица не имеют право им отказать, иначе грядут определенные санкции. Словом, это должен быть универсальный механизм, действенный для всех надзоров».

Уменьшить число проверяющих

Законопроект содержит пункт, согласно которому должны быть установлены основания для проведения проверок. «Сейчас в соответствии с законом № 294-ФЗ „О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ есть плановые и внеплановые проверки, — отметил Тимофей Нижегородцев. — С плановыми уже разобрались: они должны быть заранее согласованы с прокуратурой, вывешены на сайте. Антимонопольной службой прописаны основания для проведения и неплановых проверок. Просто по желанию руководителя провести такую проверку невозможно, любой хозяйствующий субъект может оспорить законность проведения такой акции. Также должен быть установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения неплановой проверки, четко прописаны права проверяющих. Надо зафиксировать права и обязанности проверяемых: что предоставляется, в соответствии с какими запросами, в каком объеме, в какие сроки — для того, чтобы не было возможности злоупотребить этими правами и обязанностями».

Все эти решения, по словам Тимофея Нижегородцева, приведут к новым возможностям проверяющих организаций с точки зрения иных форм работы, выполнения ими своих обязанностей. «Например, станет возможным проведение административного расследования по жалобе и нарушению законодательства в сфере здравоохранения: возбуждается дело, назначается комиссия, инициируется административное расследование, приглашается компания, в отношении которой проводится процедурное расследование.»

Конечно, это не подменяет судебную процедуру. Независимо от того, какое решение будет вынесено в результате административного расследования, его результаты можно будет оспорить в суде. Но самое главное, компания имеет право знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайство, защищать себя, объяснять свои действия, их экономическую логику, доказывать отсутствие умысла или события правонарушения. Такая процедура позволяет, с одной стороны, контрольному органу в полной мере изучить все обстоятельства дела, а не просто зафиксировать увиденное, а с другой стороны, позволяет привлекаемому лицу изложить свои аргументы. И нам это кажется правильным».

Касаясь пункта, связанного с применением санкции, соразмерной степени общественной опасности выявленного нарушения, Тимофей Нижегородцев заметил, что самих санкций в фармотрасли не очень много, и санкционное законодательство должно развиваться. «Сейчас добавились санкции, связанные с претензией по ценообразованию. Но, безусловно, должна быть система штрафов, которые бы учитывали разные составы правонарушений, нужны новые составы относительно с непредоставления или неполного предоставления информации. Также должны быть введены новые санкции, связанные с нарушениями при обороте лекарственных препаратов. Для санкций надо разработать некую линейку, которая бы учитывала злостность, повторность, объемность правонарушений, дополнительный ущерб. Это тоже предмет комиссии, которая проводит административное расследование».

Фармпроизводители — за стандартную процедуру контроля

Одним из тех, кто в рамках рабочей группы принял непосредственное и деятельное участие в обсуждении проекта закона, был генеральный директор Ассоциации российских фармацевтических производителей (АРФП) Виктор Дмитриев. «Мы положительно относимся к законопроекту, — сказал он. — Прежде всего он предполагает определенную стандартную процедуру контроля, проверки, надзора, то есть определяет, какой перечень процедур, инструментов, прав и обязанностей, которые могут применяться, должен содержать в себе государственный контроль.»

Дело в том, что сегодня мы сталкиваемся с негативными явлениями. Например, когда Росздравнадзор дает команду отозвать препараты с рынка в связи с подозрениями по поводу их качественности или фальсификации. Товар отзывают, компания несет очень существенные потери, которые порой оцениваются в сотни миллионов долларов. В дальнейшем выясняется, что средство нормальное, т.е. фактически это решение было принято ошибочно или по злому умыслу (потому что тут можно предполагать все, что угодно), и никто за это никакой ответственности не несет. Компания попадает на огромные деньги, в результате оказывается, что она была права, но никто за это не наказывается, никаких финансовых потерь не несет. Вот почему четкая и жесткая регламентация перечня контрольных и надзорных процедур нами, безусловно, поддерживается».

Второй момент, на который Виктор Дмитриев обращает внимание, это частота проводимых проверок. «С одной стороны, этот момент сейчас достаточно жестко контролирует прокуратура. Но мы, опять же, видим, что нередко эти методы используются в недобросовестной конкурентной борьбе — когда компании начинают писать друг на друга пасквили, а, соответственно, государственные службы должны на это реагировать. Безусловно, это отвлекает от работы людей, вносит определенную нервозность. Поэтому мы считаем, что решения, выдвинутые ФАС, необходимо поддержать. И здесь я полностью согласен с руководителем этого ведомства России Игорем Артемьевым, который говорит, что проверки должны быть системными, и тогда мы сможем обеспечить взаимосвязь интересов общества, бизнеса и каждого гражданина в отдельности. Речь идет об исключении случаев проверки разными контролирующими структурами. Если будет регламентация, мы будем понимать, что и как проверяют, сможем видеть и сразу указывать на то, что делается неправомерно. К сожалению, сейчас этого нет.»

Тут есть еще один момент. Мы четко осознаем, что сегодня государственная служба в сфере надзора — это тоже бизнес. Пусть он будет в кавычках, но мы реально понимаем, что для любого проверяющего это предлог для умножения своего благосостояния, повод для коррупции.

Считаю, что реально сделать названные моменты ясными, понятными, регламентировать их. По крайней мере, мы будем знать, чего ожидать от проверки, а не участвовать в «маски-шоу», как сейчас, когда не понимаешь, из-за чего тебя начинают трясти...».

Проекту федерального закона «Об общих принципах организации и осуществления государственного контроля и надзора в Российской Федерации» еще предстоит пройти общественное обсуждение. «Мы продолжаем изучать документ, и если поймем, что необходимо что-то скорректировать, будем работать. Мы достаточно плотно работаем с ФАС. Сразу хочу отметить, что антимонопольная служба, может быть, одна из немногих, кто, на мой взгляд, весьма эффективно и продуктивно работает с бизнесом. У нас хороший контакт», — заключил Виктор Дмитриев.

Не попустительствовать беззакониям

Работа над проектом федерального закона «Об общих принципах организации и осуществления государственного контроля и надзора в Российской Федерации» не только своевременна, но и запоздала, потому что диссонанс социальной и деловой категорий сегодня уже отчетливо ощущается, считает генеральный директор компании «Фармэксперт» Аналитика и Консалтинг» Давид Мелик-Гусейнов, также участвовавший в подготовке документа.

«Все государственные институты, которые обеспечивают правовое пространство в России, и не только на фармацевтическом, но и на всех рынках, носят статус регулирующих, социально ориентированных, — говорит он. — То есть у нас пытаются в большей степени через государственные институты обеспечить доступность тех или иных социальных обязательств, которые государство на себя берет. И соответственно все регулирующие моменты связаны с тем, чтобы каким-то образом оптимизировать бизнес-инструменты либо создать такую систему, чтобы бизнес работал при определенных ограничениях.»

ФАС сегодня является единственным институтом в этой иерархии исполнительных, законодательных, судебных институтов РФ, который ратует за рыночные принципы. Нельзя забывать о том, что если не будет рынка, не станет бизнеса, разрушится и социальная сфера, которую этот бизнес обслуживает. Поэтому инициатива законопроекта — это правильная, здравая, своевременная мера. Если бы этого не было, мы бы получили однобокую систему управления всеми процессами, социальными в первую очередь, на наших рынках. Бизнесу это было бы неинтересно, он просто ушел бы с этого рынка, либо последний потерял бы свою инвестиционную привлекательность. В результате мы могли получить коллапс, который привел бы государство к вынужденному решению перейти от рыночных институтов к системам распределения, то есть к советскому состоянию.

Поэтому я считаю, что позиция ФАС крайне важна для всей отрасли. Законопроект содержит материал для размышлений, а чтобы он стал всеобъемлющим, ФАС инициирует создание всевозможных рабочих групп, которые и будут добавлять темы, которые, возможно, не были учтены.

Хочется верить, что закон будет работать. В бизнесе есть такое понятие: если хочешь разработать стратегию поведения своей компании на рынке, привлеки к работе над ней собственных менеджеров, своих работников, которые сгенерируют ее должным образом, потому что сами будут ее выполнять. То же самое и в государстве: к созданию законов должны привлекаться сами участники рынка, которым дальше предстоит жить по этим правилам и претворять их в жизнь. В случае с данным законопроектом были привлечены аналитики, производители, дистрибьюторы, аптеки и другие участники рынка.

Но и сами участники рынка не должны вести себя аморфно и плыть по течению. Сейчас есть реальные инструменты заявить о своих возможностях, намерениях, правах — это саморегулируемые организации. Их надо поддерживать, в них надо вступать. Надо помнить, что из-за нашего попустительства, молчаливого согласия, индифферентности будут делаться все беззакония. Отрасль должна быть коммуникационно активна; если диалог с отраслью не ведется, то именно рынок, бизнес должен инициировать общение с государством».

---