Статья. «Как „приручить“ закон»

(Е.Чашечникова)

(«Фармацевтическое обозрение», 2004, № 1)

КАК «ПРИРУЧИТЬ» ЗАКОН

Русский человек в глубине души убежден, что законы придумываются только для того, чтобы усложнить ему жизнь, а чиновники существуют для того, чтобы брать взятки. Этот стереотип так глубоко укоренился в национальном сознании, что избавиться от него нелегко. Рассказывая о своих проблемах, большинство руководителей аптек обязательно пожалуются на то, как придирки контролирующих органов усложняют им жизнь. И все-таки, закон друг или враг аптеке?

Знание сила

Современному руководителю аптеки не так уж трудно быть в курсе всех изменений в законодательстве, имеющих отношение к работе аптеки. Наиболее прогрессивный способ это, конечно, использование компьютерных баз данных, например, «Консультант Плюс» или «Гарант». Компьютер, и даже не один, есть в любой уважающей себя аптеке. Установка юридической базы данных потребует финансовых вложений, но они себя оправдывают. Ведь незнание закона не освобождает от ответственности, и та аптека, которая не учла в своей работе всех требований закона, рискует подвергнуться крупному штрафу. Например, штрафы, налагаемые госторгинспекцией за нарушения правил розничной торговли лекарственными препаратами, могут составить до 300 МРОТ. Но верно сказано: кто предупрежден, тот вооружен! Компьютерные базы данных по правовой информации обновляются еженедельно даже чаще, чем выходят очередные законы и подзаконные акты. И любой нужный документ найти в них просто достаточно задать поиск по дате, номеру, названию или ключевым словам. Хотите найти все документы, в которых упоминается «фармацевтическая деятельность», «аптека», «лекарственные средства»? Пожалуйста, нет ничего проще. Современный предприниматель даже не берется за открытие аптеки, пока не проштудирует основательно «Консультант Плюс».

Интернет тоже является отличным подспорьем для того, кто желает досконально знать закон. Подключение к Интернету, так же, как и компьютер, становится приметой современной аптеки. Интернет широко используется в практической деятельности аптеки, и не только для программ электронного заказа. На многих сайтах — «Фонд фармацевтической информации» (http://www.drugreg.ru), «Обращение лекарственных средств» (http://www.regmed.ru), сайт Минздрава России (http://www.minzdrav-rf.ru) и прочих публикуются тексты самых «свежих» законодательных актов, и попадают они сюда даже быстрее, чем в базы данных. А система поиска в сети Интернет предоставляет куда более широкие возможности. Вместе с нужным документом можно разыскать все комментарии и разъяснения к нему, узнать, в какой газете он был напечатан и как деятели фармрынка отнеслись к его появлению.

Кроме всего вышеперечисленного, аптека получает нужную информацию и «по старинке»: письма Минздрава, всевозможные конференции и совещания, специализированная пресса (фармацевтические, экономические, бухгалтерские издания). О новом документе сообщит менеджер компании-поставщика, или своя же коллега-заведующая, или знакомый чиновник. Однако «знать о законе» и «знать закон» это не совсем одно и то же. Проблема не только в том, чтобы вовремя получить доступ к законодательному акту, но и в том, чтобы его правильно понять и применить.

Хитросплетения закона

Фармрынок давно привык к ситуации, когда за одним нормативным документом следует кипа дополнений и изменений к нему. Как будто первый документ всего лишь пробная версия, которую необходимо потом доработать и уточнить. Особенно это касается приказов Минздрава.

Так, например, совершенно анекдотическая ситуация сложилась в ушедшем году с Отраслевым стандартом «Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях», введенным в действие приказом Минздрава России от 4 марта 2003 года № 80. Уже в сентябре к нему были выпущены изменения, касающиеся, в основном, требований к минимальным площадям, а в декабре, совершенно неожиданно, очередной приказ Минздрава эти изменения отменил, оставив весь фармрынок в недоумении.

Многим памятен скандал с Положением о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 года № 489, в котором не были упомянуты частные предприниматели. Авторы закона их забыли непонятно, случайно или намеренно. Можно понять, если бы ЧП на фармрынке было раз-два и обчелся, но ведь ситуация совершенно обратная среди аптечных организаций, особенно киосков, частных предпринимателей тысячи. На время они как бы повисли в воздухе: казалось бы, их никто не запрещал, но продлить лицензию или получить новую они не могли. Спохватившись, Минздрав выпустил письмо, в котором разъяснил, что ЧП все-таки имеют право получать лицензию. Конфликт вроде бы разрешился, однако со стороны официальных лиц так и не последовало объяснений, а уж тем более извинений за ошибку перед обиженными представителями малого бизнеса.

Как видим, ситуации отнюдь не единичные. Более того, директора аптек в неофициальной обстановке даже признаются, что не спешат выполнять требования новых нормативных актов. Дескать, все равно через месяц-два последует какое-нибудь письмо, которое перевернет все с ног на голову. А в том, что оно обязательно последует, никто не сомневается. Ведь очень часто законодательные акты, регламентирующие фармдеятельность, полны неясностей или откровенных профессиональных ляпов.

Ирина Косова, заведующая кафедрой маркетинга и менеджмента фармации ФПКМР РУДН: «Основная проблема нормативных актов, необходимых аптекам для работы, в том, что они часто противоречивы и не согласованы между собой. Исполнять их требования аптекам подчас бывает очень тяжело».

Того же мнения придерживается Надежда Сосина, начальник отдела экспертизы Московского ЦСККЛС, сотрудник Центра сертификации. Она говорит: «Сейчас подготовка нормативных документов не всегда ведется на должном уровне. Раньше, например, существовал Научно-исследовательский институт фармации, который прорабатывал практически все документы. И на стадии разработки все вопросы обсуждались с фармацевтической общественностью. А сейчас аптечным работникам приходится иметь с документом дело только тогда, когда он уже вышел».

Александр Вандышев, генеральный менеджер СЛО «Симплекс», высказывается гораздо более резко: «Все нормативные акты Минздрава, которые не основаны на федеральном законодательстве, являются безграмотными!»

Без сомнения, разработкой приказов и законов должны заниматься профессионалы, причем не только в области фармации, но и в области юриспруденции, экономики и прочих смежных областей. Не помешало бы авторам законов и знание литературного русского языка, потому что стиль написания законодательных актов все больше уходит от обычного официально-делового и все больше напоминает особенный язык бюрократический, в котором, как говорится, «без пол-литра не разберешься». Очень трудно читающему продраться через хитросплетения фраз вроде: «на основании вышеизложенного настоятельно рекомендую применить самые жесткие меры воздействия в отношении лиц, виновных в нарушении требований, предписанных к обязательному выполнению настоящим нормативным актом». Тексты законов грешат излишним многословием, длинными запутанными фразами, повторениями и ссылками. Иногда их требуется прочесть несколько раз, прежде чем разберешься, кто, кому и с какой стороны. Но бывает и другая крайность какой-то важный пункт изложен крайне лаконично, и опять непонятно, что имелось в виду, потому что коротко не всегда значит «ясно».

Сделать закон прозрачным

При слове «закон» директора аптек наперебой жалуются на его неясность. Не секрет, что чиновники российского Минздрава не спешат выступать перед общественностью с объяснением предпринятых шагов. Прежде чем аптека дождется официальных комментариев и разъяснений, может пройти несколько месяцев. Помогает пресса: журналисты атакуют министерства и ведомства письменными запросами, берут интервью у экспертов. Сами аптеки обращаются за разъяснениями в свою территориальную налоговую службу, фармацевтические отделы и управления, те запрашивают информацию у вышестоящих органов, и так, по цепочке, нужные ответы на вопросы бывают получены однако не везде и не всегда.

Облегчить взаимодействие аптеки с законом может ее поставщик. Все крупные фармдистрибьюторы давно уже оказывают всестороннюю поддержку своим клиентам. Аптека всегда может обратиться к ним с вопросом и получить грамотную юридическую консультацию. Для аптек организуются обучающие тренинги, семинары, конференции. Так, «Протек», «СИА Интернейшнл», «Катрен», многие компании-производители успели побывать спонсорами серии конференций «День знаний» в регионах, на которых рассматривались спорные и сложные вопросы законодательства (лицензирование, обеспечение качества лекарств, налогообложение, оборот наркотических и психотропных средств и др.).

А.Вандышев считает, что руководитель аптеки должен сам уметь разбираться в законах, не ожидая помощи от других. «Любой юрист вам скажет, что закон можно толковать совершенно однозначно, говорит он. Федеральный закон это очень серьезный документ. Его составляют компетентные люди, которые законы пишут не первый год. Разобраться в нем можно, нужно только включить мозги. Кто мешает аптекам это сделать? Не надо ждать, что добрый дядя вам все растолкует. Если поймать пару чиновников Минздрава, они вам разъяснят такое, что захочется повеситься. Пресса пишет: ни с кем не связывайтесь, сидите тихо и вообще не дышите. Если мозги включать не хочется, можно пойти под дистрибьютора или в ассоциацию, там вас пригреют и все ваши проблемы решат. А в моей фирме даже главный провизор сам сидит и разбирается в законах. Ничего в этом сложного нет».

В идеале аптеки должны сами влиять на составление законов. Теоретически у них есть для этого рычаги, но почему-то они редко применяются на практике. Например, все аптечные ассоциации в числе своих целей декларируют «установление взаимодействия с законодательной и исполнительной властью». Но, к сожалению, общественные организации до сих пор не стали реальной силой на фармрынке. Например, письмо в Министерство антимонопольной политики по поводу ОСТа направила группа омских предпринимателей, а не, скажем, ААУ «СоюзФарма». А еще можно сотрудничать с депутатами в Государственной Думе или в городском совете. Ведь они существуют для того, чтобы решать проблемы своих избирателей. Много надежд вселяет и готовящийся технический регламент для фармацевтической отрасли. В его составлении может поучаствовать любой желающий. Однако аптеки не только не рвутся внести в него свои предложения, но даже не интересуются ходом подготовки документа, который с 2005 года будет определять порядок работы на фармрынке.

Закон и прогресс

Как правило, каждый новый нормативный акт вызывает на фармрынке тихое (или громкое) недовольство. Привыкнув критиковать законы, аптечные работники упорно не хотят видеть в них рациональное зерно. Например, кто только не бросил камень в Отраслевой стандарт! Но многие специалисты оценивают его очень высоко и называют полезным, прогрессивным. Да, сильно завышены требования к минимальным площадям аптечных учреждений, говорит Н.Сосина. Но против кого направлены эти нормативы? Против мелкорозничных киосков и ларьков, в которых в большинстве своем нет условий для правильного хранения препаратов, качественного обслуживания населения. Н.Сосина: «Нам нужны нормативы, которые работают на перспективу. Необходимо, чтобы аптеки становились лучше, развивались, росли. Этим и объясняются повышенные требования к площадям аптек чтобы в них могли размещаться необходимые приборы, вычислительная техника, кассовые аппараты, витрины, холодильник и так далее».

Александр Вандышев, который сам является руководителем аптечной сети, считает, что ОСТ вполне соответствует мировым стандартам в части требований к площадям. «Технически нельзя на 30 метрах развернуть аптеку, это нонсенс. При нормальном подходе к бизнесу и 500 метров не хватает. Что плохого в том, что ОСТ предусматривает определенный метраж аптеки и наличие туалета? Фарм-бизнес нельзя приравнять к торговле пирожками на рынке. Я не хочу, чтобы новый русский фармацевт без фармацевтического образования открыл у меня под боком аптечный пункт на 30 метрах и торговал бы, не имея издержек. Это ставит серьезный бизнес на грань выживания».

Есть и другие примеры. Да, после введения НДС выросли цены на лекарства, но и бюджет пополнился, ведь НДС один из тех налогов, которые реально поддаются сбору. Была введена новая система посерийной сертификации, это повысило издержки производителей и поставщиков, но в то же время выявление препаратов ненадлежащего качества возросло.

К сожалению, не все прогрессивные требования можно реализовать на практике. Например, в ОСТе четко написано, что руководитель аптеки должен иметь высшее фармацевтическое образование. Однако таких специалистов у нас сейчас готовится не так уж много. Особенно остро недостаток руководящих кадров для аптек ощущается в регионах. А в глубинку, в сельские районы провизоры не едут вообще, и должности директоров аптек там заняты специалистами со средним образованием невольно им приходится нарушать закон. Поэтому, разрабатывая какой-то нормативный акт, направленный на всеобщее благо, неплохо бы задуматься: а реально ли его вообще применить?

Право быть недовольными

Есть еще один аспект применения законов на фармрынке, на который чаще всего жалуются руководители аптек, контроль за их выполнением со стороны разного рода инспекций. Проверяют аптеки органы санэпидемнадзора, МВД, пожарные, лицензионные комиссии и другие организации. Любая проверка всегда стресс, даже если в аптеке не к чему придраться, а проверяющий вежлив и корректен. А что делать, если к вам предъявляются завышенные требования, если проверка проходит с нарушением элементарных правил делового общения? И что делать, если вдруг возникают сомнения в законности предъявляемых к вам требований или адекватности налагаемого штрафа?

Александр Вандышев в своих суждениях очень категоричен: «Наш рынок страдает не от недостатка законов или их качества, а от произвола чиновников. Чиновники безграмотны, не имеют четких правил взаимодействия между собой, а виноват в итоге окажется предприниматель. Нужно уметь защищать свои права от произвола чиновников».

Подчеркнем, что речь не идет, скажем, о спорных вопросах налогового законодательства, о каких-то правовых нестыковках, а только о защите законных интересов предпринимателя. Если потребуется то в суде. У руководителя СЛО «Симплекс» накоплен огромный опыт судебных дел и в арбитражном суде, и в федеральном. А.Вандышев: «У нас накоплено 4 тома дел. Я не понимаю, почему проверяющий должен штрафовать, если замечание исправлено в тот же день, в тот же час. Пусть мне суд скажет, что я обязан заплатить штраф, тогда я соглашусь. Два года длится судебное разбирательство с Департаментом имущества г. Москвы. Пять или шесть лет назад мы были первыми, кто встретился в суде с инспекцией цен. Процесс дался нам очень тяжело, но мы выиграли. После нас аналогичный процесс выиграла аптека из Сибири. И все! Больше никто не обращается в суд. Все вопросы решаются на уровне „телефонного права“: позвонить, повиниться, встретиться, обняться, и чиновник будет решать, казнить или миловать».

Да, ситуация многим директорам аптек знакома. Государственная бюрократическая система, доставшаяся нам в наследство от социализма, направлена на унижение, подавление личности. Директор аптеки предпочитает краснеть на заседании комиссии и терпеть, как его «отечески» бранит начальство. Побранят, глядишь, и простят, и штраф не придется платить. Неудивительно, говорит А.Вандышев, что с аптеками никто не считается. Они же готовы терпеть что угодно. А ведь необязательно даже доводить дело до суда. Нужно всего лишь знание своих прав и умение вести деловую переписку. Можно написать вышестоящему начальнику того чиновника, который пришел проверять, можно подать запрос в прокуратуру. Это не криминал, а нормальная цивилизованная практика на свободном рынке. Предприниматель должен не оправдываться, а требовать объяснений, какие пункты какого закона он нарушил.

А.Вандышев: «После проверки одной из наших аптек Комитетом здравоохранения Москвы мы были не согласны с ее результатами. Решили защитить свои права, направили акт разногласий в Комздрав, а там нам делают заявление, что у них нет такого понятия, как „акт разногласий“! Это в двадцать первом веке! Ситуация просто дикая, мы намерены подключать прокуратуру, возбуждать уголовное дело по факту превышения полномочий. Если я не прав, вы обязаны доказать мне, что я не прав. Если каждый участник фармрынка будет это знать, нам всем станет легче жить».

Но аптеки чаще предпочитают «не высовываться», чем вставать на защиту своих прав. Всем кажется, что это повлечет за собой какие-то последствия, санкции, подпортит их репутацию. Напротив, умение отстаивать свои права вызывает уважение. А деньги на судебные издержки могут и не понадобиться, если юридически грамотно составить запрос и отправить его заказной почтой.

Вот и получается, что закон друг для того, кто умеет им пользоваться.

---