Статья: К вопросу о юридических гарантиях деятельности медицинских работников при реализации проектов государственно-частного партнерства

(Фроловский Н.Г.)

(«Медицинское право», 2022, № 4)

«Медицинское право», 2022, № 4

Фроловский Николай Геннадьевич, кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского университета имени А.С. Грибоедова, первый проректор по учебно-воспитательной работе Медицинского университета «Реавиз», город Москва.

В настоящей статье затрагивается проблема конфликта норм института государственно-частного партнерства о заключении концессионных соглашений и правил лицензирования медицинской деятельности. Анализируя принципы законодательного установления обязательных требований и условия реконструкции объектов здравоохранения, автор демонстрирует возникновение ситуации объективного нарушения медицинским учреждением лицензионных требований, возникающих не по вине его организации. В работе предлагается авторская идея устранения обозначенной проблемы путем внесения изменений в законодательство о концессионных соглашениях.

Ключевые слова: государственное частное партнерство, объекты здравоохранения, государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, лицензионные требования.

On Legal Guarantees of Activities of Healthcare Practitioners in Implementation of Public-Private Partnership Projects

N.G. Frolovskii

Frolovskii Nikolai G., PhD (Law), Associate Professor, Doctoral Student of the A.S. Griboyedov Moscow University, First Vice-Rector for Educational Work of Medical University «Reaviz», Moscow.

This article will raise the problem of the conflict between the norms of the institution of public-private partnerships governing relations in the field of concluding concession agreements and the institution of licensing medical activities. Analyzing the principles of legislative establishment of mandatory requirements and the conditions for the reconstruction of healthcare facilities, the author demonstrates the emergence of a potential situation of an objective violation of licensing requirements by a medical institution, arising through no fault of its own. The paper proposes the author's idea of eliminating the identified problem by amending the legislation on concession agreements.

Key words: public private partnership, healthcare facilities, state and municipal healthcare institutions, licensing requirements.

Практическое применение норм законодательства о государственно-частном партнерстве и, в частности, Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессиях) <1> выявило наличие нестыковки с обязательными требованиями, соблюдение которых является обязательным лицензионным нормативом осуществления медицинской деятельности.

---

<1> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2022) // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть II). Ст. 3126.

Такая коллизия, по мнению автора, подрывает нормативные гарантии деятельности медицинских работников. В определенный период времени реализации проекта государственно-частного партнерства по модернизации (реконструкции) здания государственного (муниципального) учреждения здравоохранения оказание медицинской помощи осуществляется в условиях наличия признаков грубого нарушения учреждением лицензионных условий.

Поэтому возникает вопрос о возможности оказания медицинской помощи в условиях перманентного грубого нарушения лицензионных требований.

Думается, что такая ситуация не сочетается как с принципами установления обязательных требований, так и с целями института государственно-частного партнерства.

В соответствии со ст. 4, 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» <2> одним из принципов установления и оценки применения обязательных требований является правило правовой определенности и системности.

---

<2> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (ред. от 16.04.2022) // СЗ РФ. 2020. № 31 (часть I). Ст. 5007.

Раскрывая данное основное начало, законодатель указывает на то, что требование должно быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, а также такое не должно приводить к противоречиям при их применении и должно коррелировать целям и принципам законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Можно заключить, что при нормировании установления обязательных требований следует учитывать государственную регламентацию иных общественных отношений, в которых участвуют медицинские учреждения. Это в полной мере касается соблюдения данными юридическими лицами положений Закона о концессиях, направленного на обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям (ст. 1 данного нормативного акта).

В силу пункта 1 ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <3> (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ), подп. «а» п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852 (далее — Положение № 852) <4>, лицензионным требованием является наличие у соискателя зданий, строений, сооружений и (или) помещений, принадлежащих такому лицу на праве собственности или ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ (услуг) и отвечающих санитарным правилам, соответствие которым устанавливается в санитарно-эпидемиологическом заключении.

---

<3> Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 30.12.2021) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852 // СЗ РФ. 2021. № 23. Ст. 4091.

На протяжении всего периода осуществления медицинской деятельности учреждение здравоохранения должно быть титульным владельцем соответствующей недвижимости — места осуществления медицинской деятельности, осуществляемой как за счет платных услуг, так и за счет средств ОМС.

Как и любая иная недвижимость, здание поликлиники, стационара, диализного центра или иного медицинского подразделения, требует от собственника или иного законного владельца постоянного ухода, а также модернизации (реконструкции), что неразрывно связано с вложением значительных финансовых средств.

В настоящее время активно внедряются и развиваются так называемые механизмы государственно-частного партнерства — договорные и иные модели привлечения частных средств для качественного улучшения решения государственных задач. Не является исключением и сфера государственного и муниципального здравоохранения.

Объекты здравоохранения в соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 4 Закона о концессиях определены в качестве объекта концессионного соглашения — договора, с помощью которого допускается осуществление реконструкции таких объектов за счет частных средств с последующим разрешением осуществлять частному лицу медицинскую деятельность, соответствующую профилю модернизированного объекта (ст. 3 данного Закона).

Как правило, учреждения здравоохранения размещены в зданиях (помещениях), предоставленных им собственником (публично-правовым образованием в лице соответствующего государственного или муниципального органа по управлению имуществом) на праве оперативного управления (ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации <5>, далее — ГК РФ).

Данное право, являясь самостоятельным ограниченным вещным правом (п. 1 ст. 216 ГК РФ), подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» <6>).

<6> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. от 14.07.2022) // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.

В то же время в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона о концессиях по общему правилу <7> на момент заключения концессионного соглашения его объект, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности концедента и на момент передачи концессионеру также должен быть свободным от прав третьих лиц.

---

<7> Исключение сделано только для автомобильных дорог или их участков, защитных, в том числе искусственных, дорожных сооружений, производственных объектов, используемых при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог, элементов обустройства автомобильных дорог (в том числе остановочных пунктов), объектов, предназначенных для взимания платы (в том числе пунктов взимания платы), объектов дорожного сервиса (см. ч. 4 ст. 3, п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 115-ФЗ). В этом случае на момент передачи указанных объектов концессионеру их владельцем может быть ГУП, или МУП (на праве хозяйственного ведения), или ГБУ (на праве оперативного управления).

Это означает, что перед подписанием между концедентом и концессионером акта приема-передачи (ч. 4.1 ст. 3 Закона о концессиях) и подачей заявления на государственную регистрацию прав владения и пользования концессионера на недвижимое имущество, входящее в состав объекта концессионного соглашения (ч. 15 ст. 3 данного Закона), вещное право учреждения здравоохранения на объект соглашения подлежит прекращению.

В итоге после передачи объекта частному лицу в концессию Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) будет содержать запись о государственной регистрации права собственности публично-правового образования (концедента) и ограничение данного права в виде зарегистрированных прав инвестора (концессионера). Запись о праве учреждения будет исключена из ЕГРН.

Следовательно, с прекращением права оперативного управления на «здание (помещение)» учреждение здравоохранение автоматически перестает соблюдать указанный ранее лицензионный норматив и переходит в число лиц, грубо нарушающих лицензионные требования (п. 7 Положения № 852).

Последствием такой «переквалификации» является риск привлечения учреждения и его руководителя к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <8> под страхом наложения административного штрафа или административного приостановления деятельности, а в дальнейшем — опасность приостановления действия лицензии (п. 2 ч. 1 ст. 20 Федерального закона № 99-ФЗ) и аннулирования лицензии по решению суда (ч. 9 — 11 ст. 20 Федерального закона № 99-ФЗ).

Однако, как правило, реконструкция здания (объекта концессионного соглашения) в том смысле, который придается ей градостроительным законодательством, осуществляется концессионером не сразу после приобретения прав на такой объект. До начала строительно-ремонтных работ необходимо, как правило, получить разрешение на реконструкцию, чему предшествует достаточно длительный подготовительный процесс: разработка, согласование, экспертиза проекта на реконструкцию, получение разрешения на реконструкцию и т.д. Таким образом, между прекращением прав учреждения на объект концессионного соглашения и началом его фактической реконструкции имеется период времени, в рамках которого возникает «юридический парадокс»: медицинское учреждение продолжает осуществлять медицинскую деятельность на основании лицензии, но делает это в условиях наличия признаков грубого нарушения лицензионных требований, хотя работы по реконструкции, которые, безусловно, могут стать препятствием предоставления медицинской помощи пациентам, еще не начались. Кроме того, прекращение оказания медицинской помощи гражданам, которые «еще вчера были в поликлинике или больнице по месту своей регистрации», обусловленное только прекращением вещных прав учреждения на здание (помещение) такой больницы (поликлиники), может повлечь за собой социальную напряженность. Поэтому, с одной стороны, у публичного учреждения здравоохранения должна сохраняться полноценная возможность продолжения оказания медицинской помощи гражданам до фактического начала строительных работ концессионером. С другой стороны, если публично-правовое образование передает объект здравоохранения в концессию для реконструкции, то нельзя исключать ситуацию, при которой техническое состояние такого объекта нельзя признать удовлетворительным, в том числе с точки зрения строительных (ветхая крыша, межэтажные перекрытия и т.д.) или противопожарных требований. Особенно это актуально, если концессионер для обоснования проекта реконструкции проводит соответствующий аудит и (или) получает техническое заключение, подтверждающее несоответствие конструкции объекта строительным нормам и правилам, или заключение о несоответствии объекта противопожарным нормам и требованиям, или оба этих заключения. В этой связи, учитывая, что по общему правилу риск случайной гибели или случайного повреждения имущества со дня передачи объекта концессионеру переходит на него (ч. 8 ст. 3 Закона о концессиях), инвестор заинтересован в консервации объекта для минимизации такого риска или исключения случая причинения вреда пациентам в результате какой-либо техногенной аварии на объекте (обрушение кровли, пожар и др.). Однако результаты предварительной экспертизы могут быть удовлетворительными, позволяющими продолжать осуществление учреждением медицинской деятельности до фактического начала реконструкционных работ. Поэтому возникает вопрос: можно ли найти баланс между интересами и обязательствами концессионера и социальными обязанностями концедента, которые исполняются медицинским учреждением? Представляется, что поиск такого баланса представляет собой не только научный, но и сугубо практический интерес, поскольку направлен как на восполнение законодательного пробела, так и на создание правовых гарантий осуществления медицинской деятельности при реализации проектов государственно-частного партнерства. Устранению нормативной ямы должны способствовать изменения в Законе о концессиях и Федеральном законе № 99-ФЗ, основные идеи которых, по мнению автора, должны сводиться к следующему.

1. Изначально нужно устранить возникновение ситуации грубого нарушения лицензионных требований медицинским учреждением после прекращения у него законного основания (вещного права) владения и (или) пользования недвижимостью (местом осуществления медицинской деятельности) после передачи ее в концессию. Это можно сделать путем закрепления временного владения и пользования такой недвижимостью медицинским учреждением в силу закона до получения концессионером результатов технического обследования и противопожарного аудита.

2. Если какое-либо из исследований будет содержать вывод о несоответствии объекта концессии обязательным требованиям, то данное заключение концессионер должен направить концеденту, а также в лицензирующий орган, который на основании такого заключения вносит изменения в реестр лицензий и исключает адрес места осуществления медицинской деятельности (объект концессии) из реестра лицензий. Это должно влечь прекращение оказания медицинских услуг по данному адресу.

3. Если результаты обследования будут содержать выводы о соответствии объекта исследования обязательным требованиям, то концессионер и учреждение должны заключить договор безвозмездного пользования такой недвижимостью до начала осуществления работ по реконструкции. Сторонам следует согласовать дату освобождения реконструируемого объекта. При этом, если учреждение будет продолжать пользоваться недвижимостью, то оно должно разделить риск случайной гибели или случайного повреждения объекта концессионного соглашения, принять на себя риск причинения вреда гражданам при оказании медицинских услуг до начала реконструкции, а также принимать участие в возмещении концессионеру затрат на содержание объекта концессионного соглашения (оплату коммунальных услуг, водоснабжения, водоотведения и пр.). В случае трансформации законного пользования в договоре внесение изменений в реестр лицензий и исключение адреса места осуществления медицинской деятельности (объекта реконструкции) должны осуществляться лицензирующим органом автоматически на следующий день после наступления даты освобождения недвижимого имущества (его части) лицензиатом в соответствии с договором безвозмездного пользования, заключенным в соответствии с Законом о концессиях. Видится, что реализация идеи временного восполнения титульного владения учреждением здравоохранения объектом недвижимости, в котором оно оказывает медицинскую помощь и которое передано в концессию, должна способствовать созданию юридических гарантий осуществления непосредственной врачебной деятельности медицинскими работниками, устранению ситуации объективного возникновения признаков нарушения учреждениями здравоохранения лицензионных требований и установлению нормативного баланса интересов частных инвесторов (концессионеров), публично-правовых образований (собственников) реконструируемых объектов и учреждений здравоохранения. Подписано в печать

26.08.2022