Статья. «К вопросу о правовом статусе территориального фонда обязательного медицинского страхования»

(С. Ю. Машкова)

(«Медицинское право и этика», 2003, № 2)

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ФОНДА

За время существования системы обязательного медицинского страхования возникало и разрешалось большое количество различных вопросов правового характера. В настоящей статье делается попытка уточнения некоторых положений, непосредственно касающихся правового статуса территориальных фондов ОМС.

Согласно общепризнанному подходу, под правовым статусом следует понимать установленную нормами права совокупность прав и обязанностей. В рамках данной статьи автор попытается ответить на вопрос, возможно ли (правомерно ли?) при существующих указаниях норм права территориальному фонду ОМС обладать правами и обязанностями страховщика, т.е. осуществлять обязательное медицинское страхование от своего имени. Учитывая, что территориальные фонды осуществляют ОМС в большей части субъектов Российской Федерации, данный вопрос перестает быть чисто риторическим, его теоретическое решение помогло бы снять многие вопросы, возникающие на практике.

Итак, Закон «О медицинском страховании граждан в РФ» от 28.06.91 г. в качестве субъектов медицинского страхования называет гражданина, страхователя, страховую медицинскую организацию и медицинское учреждение (ст. 2 Закона). О Федеральном и территориальных фондах ОМС закон упоминает как о самостоятельных некоммерческих финансово-кредитных учреждениях, создаваемых для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. В функции территориального фонда ОМС, согласно указанному закону, входит аккумулирование финансовых средств, обеспечение стабильности государственной системы ОМС, а также выравнивание финансовых ресурсов на его проведение.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.93 № 4543-1 было утверждено Положение о территориальном фонде ОМС, которое детализировало правовое положение указанных субъектов, обозначив задачи их деятельности. К ним отнесены:

1. Обеспечение реализации Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

2. Обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования.

3. Обеспечение всеобщности обязательного медицинского страхования граждан.

4. Достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования.

5. Обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования.

Однако, несмотря на усилия законодателя, создать полноценную систему медицинского страхования (с участием профессиональных страховщиков), основы которой были заложены в Законе о медицинском страховании, на первых этапах становления системы не удалось. Основной проблемой, с которой столкнулись на территориях, стало отсутствие или крайне медленная организация страховых компаний, желающих работать в системе ОМС; существующие же страховые компании в большинстве своем не отвечали требованиям, установленным для них законом. Отсутствие страховщика порождало нарушение гарантированных Конституцией РФ прав граждан на бесплатную медицинскую помощь.

Как следствие перечисленных проблем, стало указание в Постановлении Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» от 24.02.93 № 4543-1 на возможность самостоятельного осуществления филиалами территориальных фондов ОМС на период 1993 года обязательного медицинского страхования граждан (в случае отсутствия на соответствующих территориях медицинских страховых организаций). Позднее телеграммами Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 05.01.94 и 29.04.94 (согласованными с Росстрахнадзором) было предложено территориальным фондом указанный порядок обязательного медицинского страхования сохранить «до принятия соответствующего Федерального законодательного акта». Функцию организации обязательного медицинского страхования, согласно указаниям Федерального фонда ОМС, следовало осуществлять «в соответствии с принятыми нормативными документами».

Именно на этом этапе и возникла проблема правового характера: ни один из действующих или ранее принятых нормативных актов, включая подзаконные, не предусматривал выступления территориального фонда в качестве страховщика.

Основным «камнем преткновения» в «баталиях» с юрисдикционными органами стал вопрос о правомерности осуществления фондам обязательного медицинского страхования без наличия соответствующей лицензии: нужно и возможно ли территориальному фонду ее получение?

Гражданский кодекс РФ (ст. 938) устанавливает, что договоры страхования могут заключать юридические лица, имеющие разрешения (лицензии) на осуществление страхования соответствующего вида. Требования, которым должны отвечать лицензируемые организации, должны устанавливаться специальными законами об определенных видах страхования (в нашем случае, это Закон «О медицинском страховании граждан в РФ», который в ст. 2 действительно указывает на обязательное наличие страховщиком государственной лицензии).

Росстрахнадзор, в свою очередь, как орган, осуществляющий выдачу лицензий на осуществление обязательного медицинского страхования, фактически признал правомерным осуществление обязательного медицинского страхования территориальными фондами без лицензии (телеграмма согласована с Росстрахнадзором).

Следует отметить, что Правила лицензирования страховых медицинских организаций, осуществляющих ОМС (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.03.94 № 251), рассматривают в качестве лицензируемых субъектов лишь страховые компании как самостоятельные хозяйствующие субъекты. Применение указанных правил по аналогии к территориальным фондам невозможно ввиду особенностей их организационно-правовой формы.

Судебная практика того периода также не добавила ясности в рассматриваемый вопрос: нередко в судебном решении указывалось, что территориальные фонды, осуществляя страхование, выходят за пределы своей специальной правоспособности, а вышеназванная телеграмма Федерального фонда ОМС издана им с превышением своих полномочий.

Немало интересного и спорного принесло принятие ФЗ «Об основах обязательного медицинского страхования» (от 16.07.99 № 165-ФЗ). Нужно заметить, что данный закон принимался как «рамочный», устанавливающий основы социального страхования; детализация его положений должна была найти место в федеральных законах о конкретных видах обязательного медицинского страхования (одним из таких планировалась организация медико-социального страхования).

С момента вступления в законную силу ФЗ «Об основах обязательного медицинского страхования» некоторые нормы действующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере обязательного медицинского страхования, вошли в противоречия с нормами указанного федерального закона. Наиболее существенным явилось противоречие, возникшее в части определения страховщика. В соответствии со статьей 6 ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» страховщиками могут быть только некоммерческие организации (каковой в настоящее время является территориальный фонд ОМС), создаваемые для обеспечения прав застрахованных лиц. Согласно же ст. 14 Закона «О медицинском страховании граждан в РФ» страховыми организациями выступают юридические лица, с любыми предусмотренными законодательством РФ формами собственности (т. е. в том числе и коммерческие).

Кроме того, права и обязанности страховщиков, установленные нормами названного федерального закона (см. статьи 1, 13 и др.), практически полностью перечисляют полномочия, которыми в настоящее время обладают фонды ОМС. В частности, п. 5 ст. 13 ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» установлено, что страховщики осуществляют оперативное управление средствами обязательного страхования, в настоящее время эта функция принадлежит только территориальным фондам ОМС. Также пунктом 2 этой статьи установлено, что страховщики создаются Правительством РФ.

Поскольку все перечисленное находится в противоречии с тем, как эти же вопросы урегулированы в Законе «О медицинском страховании», следует уяснить приоритетность правовых норм. В силу ст. 28 ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», которая устанавливает, что действующие нормативные акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, следует руководствоваться положениями ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что выполнение в настоящее время функций страховщика любыми коммерческими организациями есть нарушение федерального законодательства...

К сожалению, нынешняя судебная практика не отличается единообразием рассматриваемый вопрос не нашел своего окончательного решения и в вышестоящих судебных инстанциях. Так в определении Верховного Суда РФ от 20.10.2000 г., вынесенного по делу о рассмотрении кассационной жалобы Администрации Брянской области на решение Брянского областного суда, содержатся следующие выводы. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ считает, что «согласно федеральным актам территориальный фонд обязательного медицинского страхования медицинской организацией не является и не вправе самостоятельно заключать договоры ОМС. Он обязан лишь осуществлять финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями».

Позднее, рассматривая дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Пермской области на решение Пермского областного суда, Верховный Суд РФ в своем определении от 18.01.2001 подтвердил приведенные выше доводы о соотношении положений федеральных законов «О медицинском страховании граждан в РФ» и «Об основах обязательного социального страхования». Суд особо подчеркнул, что мнение, будто страхование не может рассматриваться в качестве одной из функций территориального фонда обязательного медицинского страхования, неверно; направляя дело на новое рассмотрение, указал, что областным судом оставлено без должного внимания и соответствующей оценки положения ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» от 16.07.99 № 165-ФЗ. Пермский областной суд с доводами вышестоящей судебной инстанции согласился, и в основу нового судебного решения были также положены нормы ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», в частности требования закона о выполнении функций страховщика некоммерческими организациями.

Не лишним будет отметить позицию Федерального фонда ОМС по рассматриваемому вопросу: Временный порядок финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденный им 05.04.2001 содержит упоминание о территориальном фонде как о потенциальном страховщике. Так п. 8 Порядка указывает, что «из поступивших на основные счета территориального фонда средств территориальный фонд осуществляет оплату медицинских услуг, оказываемых гражданам, застрахованным территориальным фондом (в случае осуществления обязательного медицинского страхования территориальным фондом)». Примечательно, что указанный нормативный акт зарегистрирован в Минюсте РФ (Регистрационный № 2756).

Анализ существующего на данный момент проекта ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ „О медицинском страховании граждан в РФ“ также позволяет сделать вывод, что признание территориального фонда в качестве субъекта системы обязательного медицинского страхования неизбежно.»

И все же, несмотря на вышеперечисленное, вопрос о правомерности осуществления территориальными фондами ОМС обязательного медицинского страхования и по сей день остается актуальным.

Так, прокуратуры вынуждены по заявлениям «заинтересованных лиц» проводить соответствующие проверки, давать обоснованные заключения. Нередко территориальным фондам приходится отчитываться о правомерности своей деятельности в качестве страховщика ни один раз. Например, указанный вопрос был предметом рассмотрения Прокуратуры Республики Мордовия дважды. Сначала доводы территориального фонда были услышаны, и деятельность по осуществлению ОМС была признана законной ввиду того, что «действующее законодательство не содержит прямого запрета на возможность осуществления территориальными фондами функций страховщика, в т.ч. и по заключению договоров медицинского страхования». Месяц спустя, в июне 2002 года, в адрес фонда ОМС Республики Мордовия было направлено Представление об устранении нарушений законодательства о медицинском страховании граждан в РФ, требующее «незамедлительно прекратить незаконную деятельность в качестве страховщика по обязательному медицинскому страхованию». Но, как это бывает, прокуратура предписанием и ограничилась, так как в случае исполнения такового, за устранением нарушения конституционных прав застрахованных граждан (лишаемых, по сути, страховой защиты) вновь бы «пришлось» обращаться в территориальный фонд ОМС.

В заключение хотелось бы отметить, что автор не ставит своей целью найти «виновника» создавшейся ситуации; следуя указанной теме, он лишь сделал попытку привлечь внимание к рассматриваемой проблеме. Наиболее подходящим вариантом разрешения выявленных противоречий, на мой взгляд, является внесение соответствующих изменений в действующие нормативные акты, а именно в ФЗ «О медицинском страховании граждан в РФ». Указанный закон на данный момент по многим положениям можно признать «морально устаревшим»; сложившаяся ситуация настоятельно требует внесения соответствующих изменений в его содержание. Так, не вызывает сомнений необходимость придания территориальному фонду статуса полноценного субъекта системы обязательного медицинского страхования, предоставление ему юридически обоснованной возможности выступать в качестве страховщика. Не менее важным является детализация всех условий, при выполнении которых деятельность территориального фонда по осуществлению медицинского страхования, безусловно, можно будет считать законной.

---