Статья: К вопросу о методах правового регулирования базовой подготовки медицинских кадров

(Тропина О.Н.)

(«Медицинское право: теория и практика», 2022, № 1-2)

«Медицинское право: теория и практика», 2022, № 1-2

Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.

В статье рассматривается проблема межотраслевой коллизии правового регулирования в сфере базовой подготовки медицинских кадров. При реализации института целевого обучения происходит одновременное воздействие административно-правовым и гражданско-правовым методами. В результате указанной неурегулированности государственные учреждения системы здравоохранения недополучают медицинские кадры. Для решения проблемы автор предлагает создать комплексный правовой институт подготовки медицинских кадров в рамках отрасли медицинского права.

Ключевые слова: медицинское образование, высшее образование, система здравоохранения, медицинский работник, целевое обучение, ученический договор, медицинское право, метод правового регулирования, межотраслевое регулирование.

THE PROBLEMS OF METHODS OF LEGAL REGULATION OF BASIC EDUCATION OF MEDICAL PERSONNEL

O.N. Tropina

Tropina Olga Nikolaevna — associate professor of the Medical Law, public health and healthcare department, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Rostov State Medical University» of the Ministry of Healthcare of the Russian Federation, PhD in Law, Rostov-on-Don.

The author declares no conflict of interest.

This article deals with the problem of intersectoral conflict of legal regulation in the field of basic training of medical personnel. When implementing the institute of targeted training, there is a simultaneous impact of administrative-legal and civil-legal methods. As a result of this lack of regulation, State institutions of the health care system receive less medical personnel. To solve the problem, the author proposes to create a comprehensive legal institute for the training of medical personnel within the branch of medical law.

Key words: medical education, higher education, healthcare system, medical worker, targeted training, student contract, medical law, method of legal regulation, intersectoral regulation.

Обеспечение системы здравоохранения медицинскими работниками — одна из главных составляющих государственной политики, основа реализации принципов общественного здоровья, установленных п. 1, 6 ст. 4 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [1]. Очевидно, что без высококвалифицированного медицинского персонала функционирование системы здравоохранения невозможно. Кадровый голод — проблема, которая остро стоит перед отраслью не одно десятилетие. И коренится она, по нашему мнению, прежде всего в отсутствии четкого правового регулирования системы подготовки медицинских кадров.

Напомним, что ст. 82 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон № 273-ФЗ) предусматривает особенности реализации профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования на всех уровнях и во всех видах профессионального образования [2]. Таким образом, законом выделяется специальное медицинское образование, при этом подзаконное правовое регулирование данной отраслеориентированной деятельности несистемно, что вносит соответствующие проблемы при реализации института подготовки медицинских кадров.

Очевидно, что медицинское образование как основа института подготовки медицинских кадров не может быть отнесено исключительно к образовательным правоотношениям и образовательному праву. При осуществлении правового регулирования подготовки медицинских кадров первичными выступают публично-правовые интересы, а образовательные правоотношения имеют четко обозначенный отраслевой характер. Именно на это указывает выделение Законом № 273-ФЗ программ медицинского образования и фармацевтического образования в отдельный вид профессиональных образовательных программ, имеющих особенности при их реализации.

Принимая во внимание значимость института, логично рассматривать его с позиций административного права. Тем более что общее регулирование реализации образовательных программ курирует Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. А управление системой подготовки медицинских кадров возложено на Министерство здравоохранения Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим как функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, так и функции по организации среднего профессионального, высшего и дополнительного профессионального медицинского и фармацевтического образования [5].

В Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года обозначается нерешенная проблема качества подготовки медицинских работников и дефицита врачей. В число основных задач развития здравоохранения в Российской Федерации входит совершенствование системы медицинского образования и кадрового обеспечения системы здравоохранения, предусматривающее в том числе <...> постоянное повышение профессионального уровня и расширение квалификации медицинских работников [4].

Государственная политика в сфере непрерывного медицинского и фармацевтического образования проводится на основе Государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», приоритетного проекта «Обеспечение здравоохранения квалифицированными специалистами», других федеральных и региональных государственных программ [12]. Одновременно с этим в государственной программе Российской Федерации «Развитие здравоохранения» имеется подпрограмма «Развитие кадровых ресурсов в здравоохранении» [6].

Вопросы регулирования базового (высшего и среднего) профессионального медицинского образования Министерством здравоохранения Российской Федерации в настоящее время решаются с помощью административно-правового метода. По факту налицо элементы централизованной плановой подготовки медицинских кадров. Так, по итогам Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2020 году существенно изменился порядок приема в вузы по программам медицинского образования [13]. Увеличились квоты на целевой набор по медицинским специальностям. Это особенно важно для решения кадровых проблем в отдаленных районах и сельской местности. Квоты на целевой прием формируются по заявкам регионов Российской Федерации, они, в свою очередь, должны предоставить гарантию трудоустройства, а выпускник обязан отработать определенный в договоре о целевом обучении срок (не менее трех лет) в организации, которая направила на обучение. Сегодня по специальности «Лечебное дело» 70% бюджетных мест являются целевыми, по специальности «Педиатрия» этот показатель — 75%. Ярко демонстрирует возвращение к планово-отраслевой подготовке медицинских работников прием на обучение в ординатуре. В 2022 году по 31 из 78 клинических специальностей высшего образования — подготовки кадров высшей квалификации по программам ординатуры 100% бюджетных мест являются целевыми [7].

Административно-правовое регулирование также проявляется и в созданной системе образовательных учреждений, ведущих подготовку медицинских кадров. В настоящее время Министерству здравоохранения Российской Федерации подведомственны 46 образовательных организаций высшего образования, которые находятся в 37 субъектах Российской Федерации, два учреждения дополнительного профессионального образования и три учреждения среднего профессионального образования (далее также — СПО). Сеть учреждений СПО отнесена к ведению субъектов Федерации. Отметим, что с 2013 года, когда Закон № 273-ФЗ расширил возможности для диверсификации рынка образовательных услуг, мы не увидели появления конкурентно значимых субъектов, реализующих программы медицинского образования. С правовой точки зрения образовательные организации, учредителем которых является Министерство здравоохранения Российской Федерации, являются некоммерческими организациями, однако у учредителя присутствуют административные рычаги управления с опорой на традиции системы подготовки медицинских кадров, сложившиеся в советском периоде.

Несмотря на вышеизложенное, к сожалению, мы не можем уверенно констатировать определенность административно-правового характера правового регулирования медицинского образования. Основной причиной такого вывода является то, что сам по себе институт подготовки медицинских кадров комплексно регулируется Законом № 273-ФЗ, который, несмотря на изъятие из текста слов «образовательная услуга», по-прежнему зиждется на принципах гражданско-правового регулирования [3].

Отчасти указанная коллизия в системе подготовки медицинских кадров, как мы продемонстрировали ранее, нивелируется договорами о целевом обучении. В настоящее время законодатель озаботился совершенствованием данного института. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации одобрила в первом чтении законопроект депутата И.А. Яровой, основная идея которого — сделать систему заключения целевых договоров более прозрачной и контролируемой при их заключении. Для придания публичности предлагается использовать уже созданный на портале госуслуг суперсервис «Поступление в вуз онлайн», где работодатели смогут размещать свои заявки на подготовку кадров, а абитуриенты будут онлайн заявляться на конкурсное целевое обучение по программам высшего образования, в т.ч., программам ординатуры [9]. Однако основная задача целевого договора — гарантированное обеспечение работодателя квалифицированным работником — остается под вопросом в связи с межотраслевой коллизией. Дело в том, что судебная практика приравнивает договор целевого обучения к ученическому договору, что позволяет выпускнику право свободного трудоустройства. Такая практика достаточно обширна. Некоторые ученые склонны рассматривать договор целевого обучения исключительно как ученический договор [11].

Для примера приведем материал из Определения Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.09.2021 по делу № 88-20017/2021 [8]. Между Министерством здравоохранения субъекта Федерации (далее — Министерство) и К. был заключен договор о целевом обучении, по условиям которого К. обязалась освоить образовательную программу по основной профессиональной образовательной программе ординатуры, после чего трудоустроиться в бюджетное учреждение здравоохранения (далее также — БУЗ) и отработать в данном учреждении не менее 3 лет. В соответствии с условиями договора об обучении в случае неисполнения обязательств по трудоустройству, предусмотренных договором, К. обязана возместить Министерству в течение 1 месяца расходы, связанные с предоставлением ей мер социальной поддержки, а также уплатить штраф в двукратном размере расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки.

Однако в течение месяца со дня завершения обучения К. трудовой договор с БУЗ не заключила, а расходы, связанные с предоставлением ей мер социальной поддержки, не возвратила. Министерство обратилось в суд с исковым требованием взыскать с К. штраф, связанный с целевым обучением.

Суд первой инстанции исходил из того, что заключенный договор о целевом обучении специалиста в сфере здравоохранения носит гражданско-правовой характер и отношения сторон в связи с этим регулируются положениями гражданского законодательства, поэтому своим решением исковые требования Министерства частично удовлетворил.

Апелляционная инстанция установила, что Министерством был заключен ученический договор, отменила решение суда первой инстанции и приняла новое решение, которым в удовлетворении иска о взыскании штрафа было отказано, поскольку условие договора на обучение о штрафе противоречит трудовому законодательству [10].

Таким образом, при регулировании сферы медицинского образования проявляется не только противоречие административно-правового регулирования ведомственного образования и гражданско-правового регулирования системы образования в целом. (И мы видим, что частично предпринимается попытка нивелирования указанной коллизии целевыми договорами.) Однако на этапе реализации обязанность обучающегося по трудоустройству может не подлежать исполнению, так как начинают действовать методы трудового права, которое судебной практикой ставится в приоритет перед гражданско-правовыми нормами.

В целом недоурегулированную базовую подготовку медицинских кадров в настоящее время удерживают в равновесии только традиции организации медицинского образования. Однако с каждым годом становится очевиднее, что этого недостаточно. Кроме того, сложившаяся конъюнктура препятствует эффективной деятельности по управлению в сфере реализации политики по обеспечению здравоохранения высококвалифицированными кадрами.

На наш взгляд, справедливо вернуться к административно-правовым методам регулирования медицинского образования, что позволит управлять этим процессом. При этом должно произойти значительное расширение полномочий Министерства здравоохранения Российской Федерации в реализации функции по организации профессионального медицинского и фармацевтического образования. С этих позиций целесообразно организовать «закрытую» ведомственную систему с отдельным правовым регулированием. В настоящее время такие системы функционируют при подготовке кадров для военной или приравненной к ней службе, для органов внутренних дел, управления по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Такие ведомственные образовательные системы ограничиваются, как правило, только сферой профессионального образования и предназначены исключительно для воспроизводства кадрового потенциала ведомства и служат для реализации ведомственной политики в сфере подготовки кадров.

Наилучшим вариантом решения вышеуказанной проблемы будет ввести институт подготовки медицинских кадров в отрасль медицинского права. Комплексный характер последней обеспечит выработку соответствующего специального метода правового регулирования указанной сферы. Для системы подготовки медицинских кадров логично разработать специальное отраслевое законодательство и инструментарий, учитывающий специфику и значимость института для общества и государства. Предлагаемый вариант видится нам более логичным для реализации, так как в систему здравоохранения входят частные медицинские организации, которые нуждаются в гражданско-правовых инструментах и возможностях подготовки медицинских работников в своих интересах. Кроме того, указанный вариант оставит возможность получения медицинского образования за счет собственных средств обучающихся.

1. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 11.06.2022, с изм. от 13.07.2022) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724.

2. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 07.10.2022) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

3. Федеральный закон от 14.07.2022 № 295-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об образовании в Российской Федерации“ // Собрание законодательства Российской Федерации. 18.07.2022. № 29 (часть III). Ст. 5262.»

4. Указ Президента Российской Федерации от 06.06.2019 № 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.06.2019. № 23. Ст. 2927.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 № 608 (ред. от 29.09.2022) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.06.2012. № 26. Ст. 3526.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 № 1640 (ред. от 10.10.2022) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие здравоохранения“ // Собрание законодательства Российской Федерации. 01.01.2018. № 1 (часть II). Ст. 373.»

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23.11.2021 № 3303-р «О квотах приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2022 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.11.2021. № 48. Ст. 8133.

8. Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16.09.2021 по делу № 88-20017/2021 // URL: https://qptr.ru/Vb5N (дата обращения: 21.07.2022).

9. Законопроект № 122101-8 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об образовании в Российской Федерации“ в части совершенствования механизма целевого приема и целевого обучения» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/122101-8 (дата обращения: 23.05.2022).

10. Комиссарова Т.Ю. Штраф за несоблюдение условий ученического договора незаконен // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2022. № 1.

11. Новикова Н.В. О трудоправовых признаках договора о целевом обучении // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2019. № 2. С. 34 — 40.

12. Паспорт приоритетного проекта «Обеспечение здравоохранения квалифицированными специалистами» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 26.07.2017 № 8) // URL: https://base.garant.ru/71737798/ (дата обращения: 21.05.2022).

13. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15.01.2020 // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 21.05.2022).

Подписано в печать

19.06.2022

---