Статья. «История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства России»

(А. Н. Чашин)

(«Медицинское право», 2007, № 1)

«Медицинское право», 2007, № 1

ИСТОРИЯ, СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ КОДИФИКАЦИИ

Настоящая статья посвящена истории кодификации российского законодательства в области медицины, обзору ее современного состояния и перспективам создания общероссийского Медицинского кодекса.

До 1721 г. медицинские правоотношения на Руси регламентировались нормами, содержащимися в различных сводных нормативно-правовых актах: Русской Правде, Церковном уставе Владимира Святославича (конец X в.), а Воинский (1716 г.) и Морской (1720 г.) уставы содержали отдельные главы, посвященные медицине. 14 августа 1721 г. Петром I был издан Указ «Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором упомянутой Коллегии госпиталям». Названный указ фактически впервые в истории отечественного права кодифицировал значительную часть медицинского законодательства и урегулировал большой комплекс общественных отношений, среди которых общие правила организации аптек и контроль за ними, функционирование госпиталей, регламентация права на занятие медицинской деятельностью [1].

1857 г. ознаменовался принятием Врачебного устава, состоящего из трех книг: I. Учреждения врачебные, II. Устав Медицинской полиции, III. Устав Судебной медицины. Названный нормативно-правовой акт охватывал практически все общественные отношения в области медицины, его нормы способствовали единому пониманию организации надзора за врачебной и аптечной деятельностью, проведения судебно-медицинских исследований, управления медицинской деятельностью. Наличие Врачебного устава 1857 г. является ярким положительным примером возможности успешной кодификации медицинского законодательства, которая в настоящее время в РФ отсутствует.

В результате революционных событий 1917 г. Врачебный устав перестал действовать, и за весь период существования Советского государства на территории нашей страны кодификационный нормативно-правовой акт подобного уровня в области медицины принят не был.

В 1924 г. появился Декрет (Положение) ВЦИК и СНК РСФСР «О профессиональной работе и правах медицинских работников», который вплоть до 1970 г. был в нашей стране «основным законодательным актом, определяющим, кто имеет право на получение звания врача, какие права и обязанности имеют советские врачи и как они отвечают за допущенные ими профессиональные упущения» [2].

19 декабря 1969 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, которые стали обобщающим нормативно-правовым актом, содержащим переработанные, дополненные и систематизированные основные правовые документы, действовавшие ранее в области здравоохранения. На уровне России единственным кодификационным нормативно-правовым актом в области медицины вплоть до распада Советского государства стал Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О здравоохранении».

В 1993 г. Основы законодательства СССР о здравоохранении были заменены на Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 [3].

О необходимости дальнейшей кодификации медицинского законодательства настойчиво заявляют специалисты в этой области [4]. Продолжение работы по кодификации медицинского законодательства обусловлено наличием противоречий и повторений нормативного материала, содержащегося в различных действующих правовых актах.

Так, например ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» [5] почти дословно воспроизведена в тексте ст. 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» [6] и ст. 22 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» [7]. Названные статьи устанавливают перечень мер социальной поддержки для медицинских работников, привлеченных к борьбе с ВИЧ-инфекцией и туберкулезом. Среди таких гарантий названы: право на сокращенную продолжительность рабочего времени, дополнительный отпуск за работу в опасных для здоровья и тяжелых условиях труда, обязательное страхование на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей, а также от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Принятие Медицинского кодекса РФ позволило бы устранить подобное дублирование нормативного материала путем регламентации системы социальной поддержки медицинских работников в специальной главе с указанием на особенности труда отдельных категорий профессиональной деятельности.

Большой блок единообразного дублируемого материала содержится в нормах об ответственности за нарушение требований медицинского законодательства. Положения об ответственности предусмотрены ст. 24 Федерального закона № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», ст. 16 Федерального закона № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ», ст. 16 Закона РФ от 9 июня 1993 г. № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» [8], ст. 50 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», гл. VII Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [9], ст. 27 Закона РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР» [10], разд. IV Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека» [11], ст. 59 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [12]. При этом конкретные виды и размеры ответственности закреплены далеко не в каждой из названных выше норм, многие из них содержат оговорку о том, что нарушение закрепленных в законе предписаний влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ (см. ч. 1 ст. 59 Федерального закона № 3, ст. 16 Закона № 4180-1, ст. 55, 57 ФЗ № 52-ФЗ, ст. 50 Закона № 3185-1, ст. 16 Закона № 5142-1, ст. 16 Федерального закона № 77-ФЗ, ст. 24 Федерального закона № 38-ФЗ). Таким образом, сегодня имеется не менее восьми параллельно действующих норм медицинского права идентичного содержания.

Множество дублирующих друг друга положений содержится в разделах медицинского законодательства, посвященных регламентации прав пациентов. Так, например, ст. 12 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» и ст. 37 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» закрепляют одинаковые права пациентов на свидание с адвокатами и священнослужителями наедине, исполнение религиозных обрядов, на образование и проч.

Кодификация законодательства путем принятия Медицинского кодекса РФ позволит свести в отдельные разделы положения об ответственности субъектов медицинских правоотношений, о правах пациентов, устранить дублирование, убрать излишний нормативный материал.

Однако не только уменьшение объема нормативного материала и повышение удобства его использования являются целью кодификации медицинского законодательства, но и наличие в действующих нормативно-правовых актах существенных противоречий. Приведем пример коллизионности современного медицинского законодательства. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан в ст. 31 закрепляют право граждан на информацию о состоянии здоровья. Однако граждане РФ не всегда могут воспользоваться закрепленным правом, так как согласно п. 2 ч. 2 ст. 5 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» имеют право на получение такой информации «с учетом их психического состояния». Данная коллизия норм медицинского законодательства позволяет врачам-психиатрам отказывать части своих пациентов в предоставлении информации об их здоровье по причине отклонений их психического состояния, а пациентам дает право обжаловать данный отказ в соответствии со ст. 31 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. В процессе дальнейшей кодификационной работы подобные противоречия подлежат устранению.

В целом процесс кодификации законодательства в области медицины имеет солидную историю и знает примеры полных и эффективных нормативно-правовых актов. В настоящее время в этой области положено лишь начало кодификационной работы, которая должна быть продолжена с перспективой на принятие общероссийского Медицинского кодекса.

Медицинский кодекс РФ должен стать общемедицинским законом, устранить наличные правовые коллизии, вобрать в себя прогрессивные положения медико-отраслевого законодательства, уменьшив тем самым излишний объем необоснованно дублированного нормативного материала.

1. Сальников В.П., Стеценко С.Г. Законодательная регламентация медицинской деятельности в России во время правления Петра I // Правоведение. 2001. № 4. С. 219-230.

2. Громов А.П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. М., 1976. С. 15.

3. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1318.

4. Шишков С. Будет ли в России Медицинский кодекс? // Российская юстиция. 1997. № 1. С. 37-39; Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Советская юстиция. 1997. № 9. С. 20-22; Стеценко С.Г. Медицинское право. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. С. 115; Чичикалов А.В., Тихомиров А.В. Здоровье как защищаемое законом благо // Медицина и право. М., 1999. С. 55; Квернадзе Р.А. Некоторые аспекты становления и развития законодательства в области здравоохранения // Государство и право. 2001. № 8. С. 104.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 14. Ст. 1212.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 26. Ст. 2581.

7. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1913.

8. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 28. Ст. 1064.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650.

10. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.

11. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 62.

---