Статья. «Государство и аптека: эффективное партнерство?»

(Л.Клевцова)

(«Московские аптеки», 2003, № 3)

ГОСУДАРСТВО И АПТЕКА: ЭФФЕКТИВНОЕ ПАРТНЕРСТВО?

Партнерство определяется как отношения между субъектами, имеющими как общие, так и противоположные интересы. Цель партнерства — достижение различных интересов не конфронтацией, а согласием.

Общим интересом государства и аптек является снабжение населения лекарствами. Противоположность их интересов проявляется при решении конкретных задач. Например, аптека как коммерческое предприятие хочет получать прибыль и поднимать цены, государство же заинтересовано в реализации лекарств по минимальным ценам.

Как же достигаются эти противоположные цели двумя различными субъектами — аптекой и государством?

В области ценообразования цель у государства и аптеки одна — это доступность цены ЛС населению. Государство при этом решает определенные задачи социальной направленности, а аптека преследует свои коммерческие интересы — привлечение и удержание покупателей. Государство со своей стороны проводит государственную регистрацию отпускных цен производителя на ЖНВЛС, устанавливает предельные оптовые и розничные надбавки с целью снижения цен. В то же время последние действия государства в сфере ценообразования (введение НДС на ЛС, новых правил сертификации ЛС, отмена льгот на прибыль производителей ЖНВЛС и таможенное регулирование цен на ЛС), к сожалению, имеют другой вектор направленности и вызывают повышение цен.

Аптеки, решая задачи ценообразования, максимально снижают торговые надбавки, минимизируют зарплату за счет сокращения штата сотрудников, проводят гибкую ценовую политику с учетом изменения спроса, выбирают поставщиков с минимальными ценами, заключают прямые договора с поставщиками, вводят дисконтные карты, открывают социальные отделы. Все эти мероприятия аптеки направлены на снижение цены лекарств.

Другим вопросом, в котором должны быть выработаны партнерские отношения между государством и аптекой, является проблема разгосударствления розничного аптечного сектора. После активных процессов приватизации 1999-2001 гг. наступило временное затишье, вызванное необходимостью приведения нормативных актов в соответствие с новым Законом «О приватизации».

В настоящее время начался новый виток приватизации аптечных предприятий, который проходит по измененным правилам, без учета льгот трудового коллектива. Последовательно проводя политику разгосударствления, государство, тем не менее, стремится оставить какое-то количество аптек в государственном секторе.

По данным на ноябрь 2002 г., общее количество аптек в городе (без учета других аптечных предприятий) составляло 773; из них в ведении Департамента здравоохранения Москвы — 256, ведомственных — 100. Частный сектор представлен 377 аптеками. Таким образом, соотношение государственных и частных аптек примерно 1:1 (356:377). В Москве 279 аптек частного сектора объединены в сети, которых в городе насчитывается около 30. Эти сети, в свою очередь, объединяют от 2 до 50 аптек. Остальные 98 аптек частного сектора — акционерные общества, которые получили эту форму собственности после приватизации. До сих пор открытым остается вопрос о государственном пакете акций, который по условиям приватизации закреплен в государственной собственности. Вопрос этот сейчас не решен. Возможно, пакет акций останется в собственности города, или его разрешат выкупить аптекам — акционерным обществам, или он уйдет как вклад города при организации других сетей, которые планируется открыть в Москве.

Не менее остро стоит вопрос о судьбе аптек, находящихся в ведении Департамента здравоохранения Москвы. Совсем недавно, 4 февраля 2003 г., Правительством Москвы было принято решение о приватизации в 2003 г. 76 аптек, являющихся государственными и муниципальными унитарными предприятиями. 183 аптеки продолжают оставаться в государственном секторе и будут функционировать как ГУП и МУП. Это аптеки, которые готовят ЛС по индивидуальным рецептам, осуществляют отпуск кислорода, оптовый отпуск, изготавливают и реализуют наркотические вещества, и окружные аптеки.

Если в Москве останется всего 183 государственные аптеки, то это составит 38% от общего количества аптек, или 6% от общего количества аптечных организаций в Москве, поскольку на ноябрь 2002 г. общее число таких предприятий, включая предприятия мелкорозничной торговли, составляло 2 956.

Дальнейший рост коммерческого аптечного сектора (сетей, сетевых аптек и аптечных пунктов) или сокращение временно защищенных государственных аптек может привести к недопустимому сокращению государственного сектора на рынке Москвы. Сегодняшнее распределение собственности в аптечном секторе нельзя считать окончательным, нет уверенности, что 183 аптеки в дальнейшем останутся под защитой Департамента здравоохранения Москвы и будут функционировать как ГУП и МУП. В настоящий момент даже по такому основанию, как изготовление и реализация наркотических средств, аптека от приватизации не защищена: в июне 2002 г. было принято Постановление Правительства РФ № 454 «О лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ», которое утвердило Положение о лицензировании этой деятельности. Таким образом, в настоящий момент изготовление наркотических средств и психотропных веществ в малых дозах разрешается аптечным предприятиям любой формы собственности.

Приходится констатировать, что при решении вопроса о приватизации, сейчас, к сожалению, нет должных партнерских отношений между аптеками и государством. Между ними не наблюдается не только взаимодействия, но и взаимопонимания. В список аптек, которые будут приватизироваться в 2003 г., попали наряду с аптеками, имеющими убытки прошлых периодов, и аптеки, имеющие оборот от 3 до 5 млн. р. в месяц. Это предприятия, приносящие прибыль бюджету города, внедряющие новые методы работы, эффективно действующие субъекты. Возникает вопрос: разве государство не заинтересовано в таких сильных аптечных предприятиях? Получается, что на рынке есть субъекты, которым эти аптеки нужнее, чем государству.

Концепция управления собственностью, принятая в Российской Федерации и реализующаяся в Москве, направлена на последовательное сокращение унитарных предприятий. Эта Концепция предусматривает возможную реорганизацию унитарных предприятий.

В ноябре 2002 г. вышел Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», которым были определены пути реорганизации этих предприятий, ранее заложенные в Гражданском кодексе. Таких путей преобразования унитарных предприятий всего пять:

• слияние, когда из двух или большего количества унитарных предприятий получается одно новое юридическое лицо;
• выделение нового юридического лица;
• преобразование, причем преобразовываться унитарное предприятие может как в акционерное общество, так и в государственное учреждение;
• присоединение, когда к одному унитарному предприятию присоединяются два или более с сохранением права юридического лица первого предприятия;
• разделение одного юридического лица на два или более.

Любая из форм преобразования унитарного предприятия проходит только по разрешению собственника (государственных органов), но инициатива может исходить «снизу», т.е. от аптек. Все варианты преобразования должны проходить с учетом особенностей региона, в частности с учетом количества аптек в регионе и их форм собственности. Необходимо учитывать уровень жизни населения в этих регионах и прочие условия.

Анализ всех этих факторов мог бы лечь в основу Концепции развития розничного аптечного сектора. Партнерство государства и аптеки заключалось бы в том, что Концепцию развития розничного аптечного сектора разрабатывают не только органы управления имуществом (как собственники), но и органы управления аптечной службой, — при условии что они стоят на страже интересов аптек, — а также наиболее грамотные и инициативные директора аптек.

Аптекам, которые государство оставляет в качестве государственного аптечного сектора, нужна поддержка. Безусловно, речь при этом не идет о финансовой поддержке, о бюджетном финансировании, потому что государственные аптеки давно являются самостоятельными коммерческими организациями. Речь идет не о благотворительности со стороны государства, а именно о партнерских отношениях, ведь не только аптеки заинтересованы в государственной поддержке, но и само государство заинтересовано в том, чтобы сектор государственных аптек был конкурентоспособным при выполнении своих профессиональных функций. Для того чтобы государственные аптеки были конкурентоспособны и эффективны, необходимы не только меры административного воздействия (применяемые сейчас), но и меры экономического стимулирования их деятельности.

Режим экономического благоприятствования создаст необходимые условия для снижения государственными аптеками цен на ЛС. Простое созерцание власти над попытками аптек выжить приведет в недалеком будущем к банкротству большинства государственных аптечных предприятий.

Возможны следующие пути поддержки государственных аптек.

Во многих регионах (за исключением Москвы) система бесплатного льготного отпуска ЛС остается функцией аптеки. Аптека берется за обеспечение ассортимента бесплатными и льготными ЛС, готова обеспечивать определенный контингент жителей на дому и принимать заказы по телефону. От государства она ждет своевременного возмещения средств из бюджета за льготный отпуск, осуществления тендера для производителей и поставщиков на поставку ЛС, заключения тарифного соглашения по ценам.

Известно, что во многих аптеках закрываются РПО. За последний год количество производственных отделов аптек сократилось в два раза, причиной тому — нерентабельность производства для аптеки. Если государство намерено сохранить производственные аптеки для наиболее социально незащищенных групп населения (инвалидов и пенсионеров), то следует предусмотреть для таких предприятий льготы по арендной плате, изъятие лишних площадей (если такие есть), льготы по коммунальным и прочим платежам и, прежде всего, в обеспечении субстанциями, потому что большинство аптек объясняет закрытие РПО отсутствием субстанций.

Если аптека создает социальный отдел для обеспечения лекарствами малоимущих граждан, то это означает, что она частично решает проблему государства, которое не в состоянии обеспечить надлежащий уровень пенсий определенным группам граждан. Открывая социальные отделы, аптека снижает цены на лекарства для малоимущих, выдает им социальные карты, ведет учет выдачи лекарств. В таком случае предприятие вправе требовать от государства отмены части городских налогов, введения льгот по арендной плате или льгот по коммунальным платежам.

Есть и приватизированные аптеки, осуществляющие те же самые функции, и в этом случае будет справедливым требовать от государства таких же льгот и для этих предприятий.

Возможны и другие пути взаимодействия государства и аптеки. Аптека — торговая организация, но в то же время она является и организацией здравоохранения. Аптека и государство могли бы сотрудничать в направлении обеспечения безопасности ЛС. Государство реализует свои функции посредством работы контрольно — разрешительной системы, Центра по изучению побочных действий ЛС, системы доклинических и клинических испытаний ЛС. Аптека, со своей стороны, могла бы ввести должность провизора — консультанта, выявлять случаи побочных действий ЛС и информировать о них вышестоящие инстанции, проводить санитарно — просветительскую работу с населением.

Аптека и государство могут и должны объединить усилия в борьбе с проникновением на рынок фальсифицированных медикаментов. Государство в этих целях использует контрольно — разрешительную систему, новую систему сертификации ЛС, контроль за субъектами рынка при помощи госфарминспекции. Аптека может внести свой вклад в борьбу с контрафактной продукцией, применяя тщательный приемный контроль медикаментов, работая с надежными поставщиками и требуя от них не только информации в товарно — транспортной накладной об источнике товара, а предоставления сертификатов, регистрационных удостоверений, удостоверений качества ЛС.

Взаимодействие государства и аптеки возможно при:

• разработке и экспертизе нормативных документов;
• инспектировании качества деятельности субъектов рынка;
• участии в разработке концепции развития аптечной сети регионов;
• создании коммерческих и некоммерческих объединений государственных аптек.

В условиях, когда органы управления фармслужбой в своем большинстве перестали быть помощниками и защитниками аптек, их роль на себя частично берут общественные организации: объединения и ассоциации. Объединения горизонтального типа, когда взаимодействие строится на партнерских, равноправных отношениях, чаще всего регистрируются как ассоциации и некоммерческие партнерства. Преимущества таких объединений очевидны:

• реализация эффекта масштаба используемых ресурсов;
• минимизация отрицательного воздействия конкуренции, поскольку участники объединения не допускают взаимной конкуренции на одном рынке;
• централизация капитала;
• возможность создания вертикально интегрированной системы;
• обеспечение эффективного ценообразования, которое способствует оптимальному уровню рентабельности каждого предприятия и объединения в целом.

И дистрибьюторы, и производители давно поняли преимущества объединения в некоммерческие организации. На фармацевтическом рынке существуют Ассоциация международных фармацевтических производителей, Ассоциация российских фармацевтических производителей, Ассоциация фармацевтических дистрибьюторов «Фармрос», «Росфарма», Общерегиональная фармацевтическая Лига (которая за год объединила более 1 400 юридических лиц и около 72 тыс. физических лиц); не так давно некоторые профессиональные организации объединились в союз — Союз профессиональных организаций.

Аптеки давно ждали организатора для создания своего профессионального объединения. Таким органом стала созданная в 2000 г. фирмой «СИА Интернейшнл» Ассоциация фармацевтических предприятий, которая сегодня работает под торговой маркой «Фармир». Чуть позже «ЦВ „Протек“ создал „Союзфарму“; директора аптек объединились в Московскую гильдию аптек. Эти общественные организации взяли на себя решение проблем, которые относятся к ведению органов управления фармацевтической службой. Они занимаются и повышением квалификации сотрудников аптечных предприятий, проводят маркетинговые исследования, осуществляют централизованные закупки оборудования, программных продуктов, контролируют и проводят социальные программы для населения, юридические консультации и целый комплекс мер по борьбе с фальсификатами.»

Все эти объединения являются некоммерческими организациями и, следовательно, по Закону «О некоммерческих организациях» могут рассчитывать на поддержку органов местной власти и органов самоуправления. Эта поддержка может происходить следующим образом:

• освобождение (полное или частичное) от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;
• предоставление льгот по уплате налогов или других платежей;
• размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;
• предоставление льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, которые оказывают некоммерческим организациям материальную поддержку.

Конечно, возникновение столь большого количества ассоциаций, объединений, союзов государство уже не может не замечать, и оно должно найти пути взаимодействия с этими организациями.

Государственным аптекам следует объединиться и смелее выходить со своими проблемами к органам власти, т.к., возможно, эти проблемы просто не видны и неизвестны государственным чиновникам. Если у них есть желание объединиться, то нужно самим инициировать этот процесс, при содействии дистрибьютора вектор деятельности объединения всегда будет направлен в сторону, выгодную, в первую очередь, ему, затем — государству, и только в третью очередь — аптеке. Многие аптеки до сих пор кажутся лакомыми кусками дистрибьюторским компаниям; органы власти при этом, заинтересованные в проведении любых социальных программ, готовы уступить дистрибьюторским компаниям для реализации предлагаемых ими социальных мер.

Отношения между государством и неинтегрированными аптеками (оставшимися государственными аптеками, которые функционируют как самостоятельные юридические лица) строятся, к сожалению, как неравноправные — на экономической субординации и контроле одного участника над другим. По Закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» права собственника включают в себя:

• создание унитарного предприятия;
• формирование уставного фонда;
• определение порядка составления планов деятельности;
• определение целей, предмета, видов деятельности;
• утверждение бухгалтерской отчетности, устава предприятия, показателей экономической эффективности;
• согласие на распоряжение недвижимым имуществом;
• согласие на участие в других юридических лицах, в т.ч. ассоциациях;
• согласие на совершение крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;
• контроль за использованием имущества;
• согласование приема на работу главного бухгалтера;
• право на часть прибыли;
• назначение на должность руководителя;
• принятие решения о проведении аудиторских проверок и реорганизации/ликвидации унитарного предприятия.

Руководитель унитарного предприятия по закону имеет гораздо меньше прав:

• выполнение решений собственника унитарного предприятия;
• совершение сделок от имени унитарного предприятия;
• утверждение структуры предприятия и штата;
• принятие на работу сотрудников;
• ответственность за убытки.

При этом руководитель унитарного предприятия не имеет права быть учредителем юридического лица, занимать должности в государственных органах, принимать участие в забастовках.

Из столь неравного соотношения прав собственника и руководителя унитарного предприятия видно, что скоро государственная аптека не сможет сделать и шага без разрешения собственника. Даже кредиты эти предприятия могут брать лишь по согласованию с собственником (и объемы займа, и направление его использования).

В отношениях с акционированными аптеками (ОАО), где государство является акционером, оно тоже, к сожалению, не является эффективным партнером. Судьбу того пакета акций, который остался в собственности города, еще предстоит определить. Акционер государство имеет намерение продать свою долю акций, в то время как любой акционер, заинтересованный в развитии своего предприятия, не будет отдавать акции на сторону, а продаст их коллективу.

С 1996 г. в Москве Распоряжением Мэра города Ю. М. Лужкова предусмотрено оказание постприватизационной поддержки аптекам — акционерным обществам. Эта поддержка может состоять в следующем:

• покупка пакета акций городом при проведении дополнительных эмиссий либо на вторичном рынке;
• предоставление кредита под конкретный инвестиционный проект, одобренный городской Комиссией;
• предоставление различных льгот, в т.ч. налоговых, по арендной плате;
• оказание организационной помощи и содействие в управлении и санации предприятий.

Знают ли об этом директора аптек — акционерных обществ? Чаще не знают, потому что поддержки они не чувствуют.

Ситуация с пакетом акций города, как уже говорилось, не решена окончательно. Когда год назад Департамент имущества обратился в Комитет здравоохранения Москвы с просьбой согласовать список аптек — акционерных обществ, акции которых предполагалось передать в доверительное управление профессиональным участникам рынка ценных бумаг «с целью усовершенствования качества лекарственного обеспечения населения путем создания аптечных сетей», это предложение было отклонено Комитетом. Однако когда, в свою очередь, директора аптек обратились в Департамент имущества Москвы и попросили предоставить льготы или хотя бы возможность выкупить этот пакет акций у города самим трудовым коллективам, это предложение тоже не нашло одобрения, и вопрос о долевом участии города в приватизированных аптеках остался открытым.

В конечном итоге, государству выгодно часть своих полномочий передавать «вниз»: это создает возможность сосредоточить внимание на законотворчестве, на государственной регистрации ЛС, на лицензировании деятельности, аттестации кадров, т.е. тех направлениях деятельности, которые как раз предписаны государству Законом «О лекарственных средствах».

---