Статья. «Государственные и муниципальные учреждения, получив большую свободу, больше не будут заниматься предпринимательской деятельностью: парадокс или законодательная новация?»

(Ф. Н. Кадыров)

(«Менеджер здравоохранения», 2010, № 6)

«Менеджер здравоохранения», 2010, № 6

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ, ПОЛУЧИВ БОЛЬШУЮ СВОБОДУ, БОЛЬШЕ НЕ БУДУТ ЗАНИМАТЬСЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ: ПАРАДОКС ИЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ НОВАЦИЯ?

От редакции:

Нормотворческая деятельность в сферах, прямо или косвенно касающихся здравоохранения, в последнее время активизировалась: только что был принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в ближайшее время можно ожидать внесения в Думу законопроекта «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», а также появления целого ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам оказания платных услуг. Хотя в рубрике «Консультирует менеджер здравоохранения» мы даем достаточно обширную информацию о последних новациях в сфере законодательства, актуальность рассмотрения ключевых законопроектов и уже принятых законов столь велика, что мы решили открыть новую рубрику нашего журнала «Изучаем законодательство». И сегодня представляем первую публикацию материалов этой рубрики.

За сухими строчками законов скрывается содержание, уловить смысл которого порой не просто. Особенно сложно анализировать законы, вносящие изменения в другие законодательные акты. Федеральный закон № 83-ФЗ от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон) как раз относится к разряду таких.

Обратим внимание на положения Закона, которые не бросаются в глаза, но могут оказать существенное влияние на деятельность учреждений здравоохранения.

В первую очередь отметим, что Закон устранил разнообразие используемых терминов, связанных с видами деятельности государственных (муниципальных) учреждений, которые в соответствии с их уставами не относятся к основным. Хотя трудно сказать, что внес полную ясность.

Речь идет о том, что на практике использовались различные термины, характеризующие деятельность, не связанную с оказанием бесплатной для населения медицинской помощи: «платные услуги», «приносящая доходы деятельность», «предпринимательская деятельность», «внебюджетная деятельность», «коммерческая деятельность», «хозрасчетная деятельность» и т.д. Теперь применительно к подобной деятельности государственных (муниципальных) учреждений законодательно закреплены только два основные термина: «платные услуги» и «приносящая доходы деятельность». Во всех законодательных актах, в которые вносились изменения в соответствии с Законом, ранее использовавшиеся фразы «предпринимательская и иная приносящая доходы деятельность» либо заменены словами «приносящая доходы деятельность», либо вообще исключены. Хотя появились и новые термины. Но об этом позже.

Итак, понятие «предпринимательская деятельность» применительно к деятельности государственных (муниципальных) учреждений оказалось «вне закона» (остальные указанные выше термины официально практически не используются).

Заметим, что законодательного определения «разрешенных для использования» понятий «приносящая доходы деятельность» и платные услуги» нет. И если в отношении термина «предпринимательская деятельность» определенная ясность все же существует (есть его определение — см. ниже), то термины «приносящая доходы деятельность» и «платные услуги» вызывают много вопросов. Действительно, что такое «приносящая доходы деятельность» и как соотносится это понятие с понятиями «предпринимательская деятельность» и «платные услуги»? К чему относятся сами «платные услуги» — к «предпринимательской деятельности» или «приносящей доходы деятельности»?

Попытаемся разобраться во всем этом.

«Определение предпринимательской деятельности содержится в статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. Предпринимательская деятельность определяется как „самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке“.»

Очевидно, законодатели исходят из того, что в отношении государственных (муниципальных) учреждений это определение не должно применяться хотя бы потому, что они не зарегистрированы в установленном законом порядке в качестве осуществляющих деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. А может просто термин «предпринимательская деятельность» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям режет слух. Так или иначе, в статье 298 того же Гражданского кодекса Российской Федерации уже давно используется термин «приносящая доходы деятельность».

Закономерно возникает вопрос: а как быть со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации? Ведь она устанавливает, что «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность». Правда, с оговоркой: «лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям».

Вводя фактический запрет на осуществление предпринимательской деятельности государственными (муниципальными) учреждениями, не нарушает ли Закон их права, предусмотренные статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации?

По большому счету нет. Законодатели об этом побеспокоились. Дело в том, что в п. 2 статьи 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» после слов «Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность» в соответствии с Законом добавлены слова «и иную приносящую доход». То есть некоммерческая организация может осуществлять либо предпринимательскую деятельность, либо иную приносящую доход деятельность, либо и то, и другое. Так вот в отношении государственных (муниципальных) учреждений (как одной их форм некоммерческих организаций) оставили лишь «приносящую доходы деятельность». Другие некоммерческие организации могут осуществлять и предпринимательскую деятельность.

Еще один важный момент. Из фразы «предпринимательская деятельность и иная приносящая доход» можно сделать логичный вывод о том, что «приносящая доходы деятельность» не входит в понятие «предпринимательская деятельность». Наоборот, «предпринимательская деятельность» входит в более широкое понятие «приносящая доходы деятельность».

Итак, получается, что «приносящая доходы деятельность» — это деятельность, связанная с получением дохода, но не направленная на систематическое получение прибыли. Какие виды деятельности в таком случае подпадают под понятие «приносящая доходы деятельность»?

Ответ (в части, касающейся бюджетных и казенных учреждений) содержится в статье 33 Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В соответствии с частью 8 пункта 19 статьи 33 Закона для отражения на соответствующих лицевых счетах бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, и казенных учреждений операций со средствами, полученными от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, применяются являющиеся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группа «Доходы от приносящей доходы деятельности» и входящие в нее следующие подгруппы доходов бюджетов:

а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности;

б) рыночные продажи товаров и услуг;

в) безвозмездные поступления от приносящей доходы деятельности;

г) целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.

Очевидно, к подгруппе «а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности» относятся в первую очередь доходы от сдачи имущества в аренду.

Подгруппа «б) рыночные продажи товаров и услуг» предполагает доходы от оказания платных услуг.

Как видим, приносящая доходы деятельность — это и аренда, и платные услуги, и безвозмездные поступления. Какая-то ясность уже есть. И все же было бы логичным дать законодательное определение приносящей доходы деятельности и платным услугам с тем, чтобы четко определить, в каких случаях рыночная продажа товаров и услуг относится к предпринимательской деятельности, а в каких — к приносящей доходы деятельности. Пока получается, что все различия обусловлены организационно-правовыми формами производителей этих товаров и услуг, а вовсе не тем, будет ли при этом извлекаться прибыль или нет.

Это крайне важный момент — ведь иначе государственным (муниципальным) учреждениям могут запретить включать в калькуляции прибыль.

Впрочем, эти ограничения все же могут быть введены. И вот почему.

Рассматриваемый Закон вносит в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» новую статью — статью 9.2. В четвертом пункте этой статьи устанавливается, что «Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом».

Что означают эти «одинаковые условия»? Относится ли это и к ценам? Не получится ли так, что платные услуги (относящиеся к основным видам деятельности) учреждения здравоохранения вынуждены будут оказывать по тарифам, действующим в системе ОМС?

Некоторое послабление дает вторая часть указанного пункта 4 статьи 9.2. Она звучит так: «Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность предусмотрена в его учредительных документах».

Как видим, Закон оставляет достаточно большой простор для различных трактовок отдельных его положений. Остается надеяться, что подзаконные акты не нивелируют положительных сторон Закона.

---