Статья. «Государственное (муниципальное) задание: новый порядок финансового обеспечения бюджетных учреждений»

(Ф.H.Кадыров)

(«Менеджер здравоохранения», 2009, № 11)

«Менеджер здравоохранения», 2009, № 11

ГОСУДАРСТВЕННОЕ (МУНИЦИПАЛЬНОЕ) ЗАДАНИЕ: НОВЫЙ ПОРЯДОК

От редакции:

Изменения бюджетного законодательства могут обернуться серьезными изменениями в порядке финансировании учреждений здравоохранения, традиционно финансировавшихся из бюджетов различных уровней по сметам вне привязки к реальным показателям деятельности. Это связано с введением государственных (муниципальных) заданий. Сегодня мы публикуем материал, посвященный этой теме, а также Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями».

Шеф-редактор Н. Г. Куракова

В последнее время, как в нормативных актах, так и в прессе все чаще встречается понятие «государственное (муниципальное) задание», которое нередко путают с понятием «государственный (муниципальный) заказ».

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В свою очередь государственные (муниципальные) услуги (работы) — это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.

В соответствии со статьей 69.2. БК РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:

• выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;
• показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

• определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• порядок оказания соответствующих услуг;
• предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

Необходимо обратить внимание на очень важный момент, содержащийся в этой же статье БК РФ. Государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Добавим, что п. 3 статьи 174.2. БК РФ определяет, что планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

По сути дела, речь идет о том, что финансирование бюджетных учреждений должно быть привязано не к затратам, необходимым на их содержание, а к видам и объемам оказываемых ими услуг (выполняемых работ).

Действительно, статья 74 БК РФ устанавливает, что предоставление средств из бюджетов может быть привязано к выполнению определенных условий. В частности, в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В качестве таких условий как раз и может быть выполнение государственного (муниципального) задания. С точки зрения нынешней трактовки бюджетного учреждения это вполне логично. Согласно действующей редакции статьи 6 БК РФ, бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Данная редакция определения бюджетного учреждения была введена относительно недавно.

Согласно ст. 231 БК РФ, возможна блокировка расходов бюджета. Блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. С 01.01.2010 данная статья прекращает свое действие.

Таким образом, не исключен вариант, когда при невыполнении показателей, предусмотренных государственным (муниципальным) заданием, медицинское учреждение получит меньше средств, чем это было предусмотрено бюджетными ассигнованиями.

Все это говорит о том, что эра сметного финансирования бюджетных учреждений может скоро закончиться. Хотя смета как таковая остается, ее одной будет недостаточно для получения финансирования, необходимо будет выполнить государственное задание.

Государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

В целях реализации вышеуказанных статей БК РФ Правительство Российской Федерации издало Постановление от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями».

Утвержденное указанным постановлением Положение устанавливает порядок формирования и финансового обеспечения выполнения федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного задания на оказание ими государственных услуг (выполнение работ) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

В частности, определено, что государственное задание для федеральных государственных бюджетных учреждений формируется главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых они находятся.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным государственным бюджетным учреждением осуществляется главным распорядителем средств федерального бюджета. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам осуществляется главным распорядителем средств федерального бюджета с учетом расчетно-нормативных затрат на оказание соответствующих государственных услуг и расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федерального государственного бюджетного учреждения при определении показателей бюджетной сметы этого учреждения.

Порядок определения указанных затрат утверждается главным распорядителем средств федерального бюджета по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации ежегодно, до 1 мая.

Данным постановлением установлена также форма государственного задания.

Работа по установлению государственных (муниципальных) заданий проводится и в регионах. Так, Правительство Москвы приняло Постановление от 2 декабря 2008 г. № 1106-ПП «О формировании государственного задания города Москвы на оказание государственных услуг города Москвы». Основной особенностью московского подхода является то, что государственные задания формируются на основании паспортов государственных услуг. Под паспортом государственной услуги в соответствии с указанным постановлением г. Москвы понимается документ, содержащий систематизированные данные о государственной услуге, позволяющие осуществлять контроль за предоставлением этой услуги, а также обеспечить единые подходы к формированию и реализации государственного задания города Москвы.

Однако во многих регионах эта работа еще только началась, и соответственно бюджеты на 2010 год будут сформированы, как правило, без учета государственных (муниципальных) заданий.

Как и любые реформы, подобные изменения имеют как положительные, так и негативные стороны. С точки зрения эффективности использования бюджетных средств, это, безусловно, положительная мера. В значительной степени уйдет проблема содержания пустующих коек в психиатрических и других медицинских учреждениях, не работающих в системе обязательного медицинского страхования (ОМС). Привязка объемов финансирования к реальным показателям работы, выражающимся в количестве пролеченных больных, проведенных койко-дней и т.д., обеспечивает появление реальной основы для перехода на одноканальное финансирование через систему ОМС. Тем более что, согласно уже указанной статье 69.2. БК РФ, финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов. Сразу напрашивается вывод о некоторой некорректности вышеуказанного определения бюджетного учреждения, в котором отдельно не оговаривается возможность его финансирования за счет бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Введение государственных (муниципальных) заданий для ряда бюджетных учреждений означает появление предпосылок для улучшения финансирования. В частности, это касается учреждении здравоохранения, занимающихся лечением больных с ВИЧ-инфекцией. Сметное финансирование не всегда выгодно для них, поскольку не учитывает обычно роста заболеваемости СПИДом. Государственное (муниципальное) задание вольно или невольно должно учитывать рост нагрузки.

Но есть у введения государственных (муниципальных) заданий и оборотная сторона. В частности, бюджетные медицинские учреждения, по сути дела, лишаются возможности улучшить качество оказания медицинской помощи за счет экономии — средств, предназначавшихся на пустые койки, приобретения большего количества или лучших по качеству медикаментов, продуктов питания и т.д. В настоящее время, особенно в условиях кризиса, это важнейший резерв их выживания.

Кроме того, выполнение плана объемных показателей, если за ними следует финансирование, — не такая уж сложная задача. Скорее всего, мы столкнемся с тем же, что имело место в системе ОМС: резкий рост госпитализации за счет пациентов, которые могли бы получать помощь в амбулаторно-поликлиническом звене, необоснованные повторные посещения, приписки и т.д.

Вызывает опасение и возможность перегибов в этом вопросе. Чрезмерная ретивость финансовых органов (играющих ведущую роль в подготовке порядка финансового обеспечения бюджетных учреждений, устанавливаемого соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией) без учета специфики здравоохранения может создать серьезные финансовые проблемы для целого ряда бюджетных учреждений.

Внедрение государственных (муниципальных) заданий должно проходить без фанатизма. Ведь среди бюджетных учреждений, находящихся в настоящее время на чисто бюджетном финансировании, значительная часть (например, скорая помощь, учреждения туберкулезные и т.д.) выполняет функции, включающие режим ожидания. Проще говоря, развернутые мощности подобных учреждений обычно превышают повседневную потребность в соответствующих видах медицинской помощи, поскольку рассчитаны на пиковые нагрузки, на эпидемиологические вспышки и т.д. Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий этими учреждениями должно учитывать данный фактор.

Нужно отметить еще одну проблему, связанную с введением государственного задания. В настоящее время оказание высокотехнологичных видов медицинской помощи, финансируемой за счет бюджета Российской Федерации, осуществляется на основании государственного задания. Так, Приказом Минздравсоцразвития России № 786н от 29 декабря 2008 г. «О порядке формирования и утверждении государственного задания на оказание в 2009 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет ассигнований федерального бюджета» установлен Порядок формирования государственного задания при оказании высокотехнологичных видов медицинской помощи.

По действующему бюджетному законодательству за счет средств федерального бюджета может осуществляться финансовое обеспечение выполнения государственных заданий, установленных только для федеральных учреждений здравоохранения. Это закреплено и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2008 года № 913 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год», в соответствии с которым высокотехнологичная медицинская помощь, оказываемая в медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации, предоставляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому за счет федерального бюджета не может финансироваться оказание высокотехнологичных видов медицинской помощи в учреждениях здравоохранения, подведомственных субъектам РФ. Между тем определенный опыт финансирования высокотехнологичной медицинской помощи, оказываемой в учреждениях здравоохранения, подведомственных субъектам РФ, имеется. Сейчас возникла необходимость изменения этой схемы. Она будет выглядеть следующим образом. Субъекты РФ по согласованию с Министерством здравоохранения и социального развития РФ устанавливают своим подведомственным учреждениям государственные задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи и за счет собственных средств финансируют 30% стоимости оказываемых услуг. В бюджете же Российской Федерации отдельной целевой статьей будут предусматриваться средства на предоставление субсидий субъектам РФ по софинансированию финансового обеспечения выполнения государственных заданий по оказанию высокотехнологичных видов медицинской помощи в размере 70% от стоимости этих видов помощи. При этом в медицинских учреждениях, подведомственных субъектам РФ, не смогут получать высокотехнологичные виды медицинской помощи жители других субъектов РФ, поскольку государственное задание субъектов РФ может устанавливаться только в отношении своих жителей. Соответственно и софинансировние из федерального бюджета будет выделяться на эти же цели.

В заключение необходимо отметить, что бюджетное законодательство — одно из наиболее динамично меняющихся, и не исключено, что последуют очередные изменения, касающиеся формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий.

---