Статья. «Год работы по 44-ФЗ: ориентация на результат»

(Редакционный материал)

(«Hi+Med. Высокие технологии в медицине», 2015, № 1)

«Hi+Med. Высокие технологии в медицине», 2015, № 1

ГОД РАБОТЫ ПО 44-ФЗ: ОРИЕНТАЦИЯ НА РЕЗУЛЬТАТ

В рамках подготовки X Всероссийского форума «Обращение медицинских изделий в России: год работы по 44-ФЗ» на вопросы руководителей ЛПУ ответила председатель общественной коллегии Национальной ассоциации институтов закупок, директор Международного института контрактных отношений РУДН (МИРКО), член экспертной группы ООН по разработке модельного закона ЮНСИТРАЛ по публичным закупкам Ольга Владленовна Анчишкина.

Ольга Владленовна, вы стояли у истоков закона о федеральной контрактной системе. Что удалось воплотить в жизнь за год работы № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изменениями и дополнениями)?

• Этот вопрос, прежде всего, касается нормативно-правовой базы федеральной контрактной системы, поскольку она складывается постепенно. Федеральная контрактная система, как и контрактная система в целом, базируется на нескольких основных принципах. Первый из них — создание единого сквозного цикла госзакупок. Мы его постепенно выстраиваем.

Далее — ориентация на результат Мы не хотим, чтобы закупки велись лишь ради освоения бюджетных средств. Нам нужна высокая результативность госзакупок, что очень важно в нынешней экономической ситуации. Нам нужно за меньшие деньги получать больший результат. Здесь однозначного продвижения пока нет. Критерий все тот же — экономия на торгах, экономия по отношению к начальной (максимальной) цене контракта. Это довольно сложная конструкция. Цена — это рыночный индикатор, она формируется рынком. Структуру себестоимости знает, прежде всего, поставщик. Заказчик в этом вопросе менее компетентен. В цене предложения должны быть учтены стоимость, техобслуживание, все налоги, транспортные расходы, а также такелаж, монтаж, разгрузка, вывоз мусора. То есть заказчик должен ясно изложить то, что для него значимо. Данный принцип результативности реализован в типовом законе ЮНСИТРАЛ.

Также мы реализовали в контрактной системе принципы вариативности и гибкости. В 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» говорилось, что все закупается одинаково: товары, работы и услуги. В 44-ФЗ прописаны различные способы закупок и закупочные ситуации. Но пока контрактная система достаточно унифицированно понимает закупку как таковую.

Очень важна профессионализация сферы закупок. Весь мир считает, что осуществление закупок — это такая же профессиональная деятельность, как любая другая. Есть профессия — закупщик. Это одна из наших новых специальностей. Но заявив принцип профессиональности, мы не реализовали его на уровне требований к заказчику, к его специалистам, к их профессиональному образованию. Пока у нас заказчик, как правило, организует закупки на принципах совместительства — совмещает иную деятельность с закупочной. Поэтому в этой сфере существует большая ротация кадров, у специалистов низка профессиональная подготовка. Самое главное — принцип профессионализма должен быть единым для всех субъектов контрактных отношений. Все участники контракта должны быть профессиональны, их деятельность должна основываться на единой законодательной базе, единых принципах.

• Какие еще тонкости важно учитывать при формировании контрактной системы?
• Эта система делает ставку на внутренние инструменты роста. Но внутренних источников роста у нас пока нет, обе стороны контракта не задействованы, с предметом контракта и ценой мы практически не работаем, требования заказчика жесткие, невариативные. Ни одна система не развивается посредством контроля. Поэтому, по некоторым данным, у нас 75-процентная текучка кадров в сфере госзакупок со стороны заказчика.

Очень важный момент — стратегический характер закупок. Закупки — это государственный спрос, это один из драйверов экономики, способствующий региональному выравниванию, развитию локальных рынков. Сейчас, в условиях ограничений и санкций, мы начали использовать механизмы закупок, но они носят запретительный характер. Хорошо бы найти какие- то новые стимулы развития этих механизмов, Для нас это чрезвычайно важно, потому что, по статистическим данным, сейчас идет спад в государственных закупках.

• Вы можете огласить эти данные статистики?

• Если мы сравним 2013 и 2014 годы, то увидим, что количество госзакупок сократилось фактически в 2 раза. Например, в октябре 2013 года за 10 дней размещалось контрактов на 600 миллиардов рублей. А в октябре 2014 года — на 300 миллиардов, в 2 раза меньше. То же самое по количеству лотов: 300 тысяч за 10 дней в 2013 году, 150 тысяч — в 2014-м. В сфере здравоохранения, по данным научно-технического центра «Медитэкс», в 2014 году зафиксировано падение на 14-16%, притом, что в предшествующем году был рост на 17-24%. Денег в системе в целом и в сфере здравоохранения становится меньше, и этот вызов заставляет нас работать эффективнее. Идет неуклонный рост числа новых способов закупок. Это позитивное явление.

• Какие ключевые проблемы существуют в работе контрактной системы сегодня? Как они решаются?

• К проблемам можно отнести ценовые вопросы и методики расчета начальной цены контракта. Заказчик ориентируется на уже исполненные контракты, а это в основном было сделано в 2013 году, когда был другой валютный курс, другие валютные риски, другая экономическая ситуация. Неадекватное сравнение получается. У нас нормативно-правовой крен в сторону регулирования, прежде всего запретительного. Мы не работаем с рисками, мы пытаемся от них закрыться. Но закрыться от рисков — закрыться от самой жизни. Приведу пример: аффилированность — реальная проблема для государственных закупок, это прямой путь к коррупции. Мы говорим, что все, кто является родственниками, не должны принимать участие в контрактных отношениях. Но есть локальные рынки и отдельные населенные пункты, в которых надо осуществлять закупки, мелкие в том числе. Мы не можем закрыться от реалий этих населенных пунктов. Мы должны понимать, что там эти требования будут ограничениями к закупке у местных поставщиков. Международным законодательством проблема аффилированности решается путем декларирования. Декларируя, мы официально заявляем: «Да, у меня есть определенные связи» и, исходя из конкретных ситуаций, решаем, значима эта проблема или не значима для реального закупочного решения.

Неустойки, штрафы, пени — это тоже актуальные проблемы, которые нужно решать. У нас неустойки исчисляются однозначным процентом к цене контракта. Существует принцип правовой соразмерности нарушения и наказания, финансово-экономических последствий таких нарушений. Если нарушается принцип соразмерности, то заказчик вне зависимости от того, насколько нагрешил исполнитель, когда он это сделал, значимо это или незначимо, должен выставить исполнителю неустойку по контракту, даже если исполнение контракта только началось и еще не наступило обязательство по следующим периодам его исполнения. Если заказчик выставляет поставщику неустойку, эквивалентную определенному проценту от цены контракта, поставщик будет возражать, понимая, что есть правовая соразмерность нарушения и наказания, и пойдет в суд. Но мы не можем работать с расчетом, что суд что-то исправит и доделает. Система должна самосовершенствоваться: неправильные решения должны корректироваться. Эти вопросы необходимо дорабатывать.

Еще одна актуальная тема — персональная ответственность за результат. У нас в процессе закупок участвует масса субъектов, как они соотносятся друг с другом — неясно. Мы принимаем постановление о банковском сопровождении контракта: банки будут контролировать исполнение контракта и направлять заказчику ежемесячные отчеты. Но в постановлении не говорится о том, что делать заказчику с этими отчетами. Реагировать на них? Когда именно? Есть некая административная логика, конструкции, которые не имеют точки приложения. А надо оценивать эти конструкции — оправдывают ли они наши ожидания. Придется подумать над этими моментами.

• Что именно в контрактной системе окажет наиболее сильное влияние на работу производителей и поставщиков медицинских изделий?
• Это электронные закупки. Многие моменты, связанные с ними, придется дорабатывать. Процедура конкурса далека от совершенства, от международных требований. У нас заказчик принимает окончательное решение, оценивая достаточно разношерстный перечень показателей: и квалификацию, и опыт, и методологию, и цену.

Правильно, что мы идем к электронной форме проведения закупок, что есть закупки, которые надо делать, ориентируясь на наименьшую цену, что есть электронные магазины. Но нам надо продолжать работать над процедурой аукциона... По логике аукциона, ценовое предложение — это последнее слово после присуждения лота. А у нас из двух заявок вторая рассматривается уже после того, как сделано ценовое предложение. Надо продолжать работать; над процедурой электронного проведения закупок.

• Как скажется новое ограничение на импорт медизделий на российской отрасли здравоохранения в целом и медицинской промышленности в частности?
• Если это решение в дополнение к текущей экономической ситуации будет принято, возникнут предпосылки для того, чтобы учреждения-поставщики применяли новые формы контрактов. На мой взгляд, могли бы успешно применяться два типа контрактов:

1. контракт по оплате по конечному результату — оплачиваться будут не поставки, не услуги, а результаты, то есть выполненные лабораторные исследования, пролеченные пациенты, осуществленные операции и иные конечные результаты — именно социальные эффекты, ради которых в конечном итоге делаются поставки. Мы же поставляем не потому, что у нас деньги появились в кармане, не потому, что нам срочно надо купить томограф (по количеству томографов у нас один из лучших показателей в мире, но их загрузка, объем исследований, которые мы проводим на них, — чрезвычайно низки). В таких условиях ЛПУ логично переходить на другие формы контрактации и закупать «конечный эффект»: не томографы, а выполненные с их помощью диспансеризацию и диагностику, и оплачивать проведенные на них исследования, а не само оборудование, расходные материалы, свет, воду, что присутствует в составе затрат;

2. концессионное соглашение. Надо понять, сколько стоит услуга, какова стоимость конечной пользы. Контракты заключаются не в интересах медицинского учреждения, не в интересах заказчика. Переход от логики закупок для ЛПУ к логике закупок для третьих лиц — конечных потребителей позволит обойти узкие места, созданные, с одной стороны, уменьшающимся объемом свободных средств, с другой стороны — возможными ограничениями.

• То есть появляется некая коммерческая организация, которая за счет госбюджета продает госуслугу государственному медучреждению?

• Она продает исследование. Если какую-либо медуслугу невозможно оказать без шприцов, вакуумных пробирок, иных расходников, то их цена закладывается в стоимость этой услуги. Проблема в том, что нет калькуляции практически 80% услуг.

• Обсуждаются ли на всероссийском уровне актуальные вопросы регулирования и обращения медицинских изделий? Могут ли поставщики и представители ЛПУ влиять на принимаемые законы и постановления?

• Да, например, это возможно на форуме «Обращение медицинских изделий», организатором которого является КВК «Империя»: собираются поставщики (одна сторона контракта) и представители ЛПУ (вторая сторона контракта). Спикерами и теми, кто ведет с ними диалог, являются люди, принимающие решения, обладающие профессиональными знаниями и компетенцией. Поэтому в ходе такого диалога могут быть выявлены узкие места (это очень важно!) новых законопроектов, и потом напрямую может быть доведено до регуляторов то, что не было учтено при принятии решений.

---