Статья. «ГЧП закон не писан»

(Е.Восканян)

(«Медицинский вестник», 2014, № 1-2)

«Медицинский вестник», 2014, № 1-2

ГЧП ЗАКОН НЕ ПИСАН

Словосочетание государственно-частное партнерство в последнее время не менее популярно, чем инновации, модернизация и Евромайдан. Для российского здравоохранения это действительно неплохая возможность привлечь в помощь государству управленческий и финансовый потенциал частного капитала. Однако единого мнения о том, что же такое ГЧП и какие виды взаимодействия государства и бизнеса подпадают под это определение, нет даже у экспертов, вплотную занимающихся его теорией и практикой. Сходятся они только в одном — необходимо скорейшее принятие отдельного федерального закона о ГЧП в России, который сейчас дорабатывается в преддверии принятия Госдумой во втором чтении. Проблемы взаимодействия бизнеса и государства в области здравоохранения эксперты обсудили на круглом столе «Государственно-частное партнерство в здравоохранении: как привлечь инвестора», организованном редакцией газеты «Медицинский вестник» совместно с Московской торгово-промышленной палатой при содействии НП «Национальный медицинский конгресс».

А есть ли мальчик?

Спектр мнений по поводу того, какие виды взаимодействия государства и бизнеса можно относить к ГЧП, а какие нет, предельно широк. Многие эксперты, в том числе и с высоких трибун, в качестве примера такого рода партнерства приводят, например, участие частных клиник в оказании медицинской помощи в рамках ОМС, а некоторые считают, что в России государственно-частного партнерства нет потому, что нет определения ГЧП на законодательном уровне.

• Для начала нужно определиться, что мы подразумеваем под ГЧП. Так или иначе, крупный бизнес в стране взаимодействует с государством. Получается, любое взаимодействие с государством — ГЧП? — размышляет заместитель генерального директора компании STADA CIS Иван Глушков. — На мой взгляд, ГЧП — это долгосрочное соглашение между государством и частным инвестором, направленное на создание инфраструктурных объектов, необходимых для решения социально значимых вопросов. Чтобы не путаться в понятиях, нам срочно необходим закон по государственно-частному партнерству.

Такого закона в стране пока нет, хотя его проект депутаты уже приняли в первом чтении. Согласно определению, приведенному в нем, «государственно-частное партнерство — долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов». Если эта формулировка сохранится, то под понятие ГЧП попадет фактически любое оформленное взаимодействие государства и бизнеса. А пока практика показывает, что представители органов государственной власти, от которых, по идее, должна исходить инициатива создания такого рода проектов, не очень представляют, что они хотят получить и каким образом.

• Мы не то, что не можем договориться с государством, даже не можем понять, чего оно хочет. Надо денег? Скажите сколько, а главное — за что? У нас нет не только закона, но и понятийного аппарата. Мы не понимаем, о чем говорим, — констатирует заместитель генерального директора ИНВИТРО Людмила Тищенко.

В этой ситуации чиновники предпочитают не рисковать. Иван Глушков рассказывает, что нередко на предложение инвестора представители региональной власти разводят руками: мол, все понимаем, но идите к более высокому руководству. Но и там не всегда можно найти поддержку.

• Мы пришли к вице-губернатору одного из регионов с инвестиционным проектом, — рассказывает Иван Глушков. — Не отрываясь от чая и просмотра сериала, он спросил: «Зачем пришли? Чего хотели?» Говорим: «У нас инвестиционный проект», а он: «Отдайте девочкам в приемной, я вам перезвоню». Все, в этом регионе нет инвестиционного проекта.

О необходимости принятия закона говорили все участники круглого стола. При этом, по мнению Ивана Глушкова и Людмилы Тищенко, отдельный закон о ГЧП в здравоохранении не нужен, достаточно четко прописать общие для всех правила, возможно, посвятив одну из статей нюансам взаимодействия государства и частного бизнеса в области здравоохранения.

• Медицина и фармацевтика — специфические сферы, и эту специфику нужно учитывать в законодательстве. В законе о ГЧП должны быть статьи, исчерпывающе регулирующие ГЧП в сфере здравоохранения. Только тогда в кабинетах высокопоставленных чиновников начнут прислушиваться к бизнесу, — поддерживает точку зрения коллег управляющий партнер юридической фирмы БРАС Роман Шабров.

А генеральный директор ООО «Столичная медицинская клиника» Федор Шпаченко напоминает о необходимости взвешенного подхода при выстраивании схем взаимодействия государства и бизнеса:

• Чтобы взаимодействие в таком формате было эффективным, необходимо четко определить правила игры. Когда будет принят закон, мы поймем, как играть по этим правилам. С моей точки зрения, нельзя сразу бросаться в ГЧП. Без длительного подготовительного периода можно в очередной раз наломать дров.

Было бы желание

Несмотря на сложности, попытки реализации проектов на основе ГЧП в области здравоохранения уже есть. По словам старшего юриста, менеджера проектов фармацевтического направления Vegas Lex Марии Борзовой, большая часть из них реализуется на основе концессионных соглашений, но существуют и другие формы (корпоративные и квазикорпоративные структуры). В качестве примеров таких проектов она приводит Образовательный центр высоких медицинский технологий, Центр амбулаторного гемодиализа и Центр планирования семьи и репродукции в Республике Татарстан, Центр экстракорпорального оплодотворения и Центр амбулаторного гемодиализа в Новосибирске, многопрофильный Медицинский центр в Белгородской области и областной Центр медицинской реабилитации в Ленинградской. Эксперт считает, что их эффективность объясняется тем, что они регулируются в режиме «ручного привода», а их успешность обуславливают прозрачные правила игры для инвестора и политическая воля руководства региона. Это выражается в том, что регион принимает собственное законодательство о ГЧП, разрабатывает схемы взаимодействия с частным инвестором, учитывая его приоритеты, и закрепляет это на уровне нормативного акта. Например, проект вносится в программу развития здравоохранения региона, который берет на себя дополнительные финансовые обязательства и реализует проект за счет регионального бюджета.

В общем же случае при попытках реализации проекта инвестор сталкивается с тремя блокирующими проблемами: невозможностью понять, как реализовать проект в местных условиях, большим количеством административных барьеров и бюджетными рисками, которые сегодня в ГЧП-проектах невозможно снять до конца.

• Складывается ситуация, когда инвестор должен самостоятельно разработать организационно-правовую схему проекта, причем желательно в разных вариантах, и выбрать структуру, в рамках которой будет реализован проект, — резюмирует Мария Борзова. — А чтобы решить эту задачу, придется обратиться к помощи финансового, юридического, инвестиционного консультантов, что стоит денег. В итоге дело стопорится на этапе переговоров.

По ее мнению, есть два пути решения существующих проблем. Первый — продолжить регулирование в режиме «ручного привода» и ждать, когда практически наработаются эффективные модели взаимодействия государства и частного инвестора в здравоохранении. После этого можно будет вносить изменения в нормативные акты, т.е. легализовать практику на законодательном уровне. При этом регионам придется выбирать: на какой из существующих моделей основывать партнерство, привлекать ли управляющую компанию, создавать ли некую корпоративную структуру или использовать модель концессионных соглашений, какие дополнительные льготы предоставлять инвестору, чтобы повысить привлекательность проекта.

• Но этот путь во многом непредсказуем — мы не знаем, как дальше будет формироваться практика, сколько еще аналогичных проектов будет реализовано и в какие сроки, — предупреждает Мария Борзова.

Второй — более глобальный — уже сейчас создать прозрачную нормативно-правовую базу. И начинать нужно опять-таки с принятия закона о ГЧП.

На этом фоне радуют инициативы отдельных регионов по выстраиванию цивилизованных взаимоотношений с бизнесом. Примером в этом отношении может служить Калужская область, известная ГЧП-проектами в фармкластере. В апреле прошлого года здесь вышло постановление правительства об одобрении концепции развития государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения в регионе. В документе изложены цели, задачи и способы развития различных моделей ГЧП в сфере здравоохранения области за счет частных источников инвестиций, оптимизации расходов и создания условий для улучшения оказания медпомощи, стабильного повышения удовлетворенности населения качеством медицинского обслуживания.

Должным образом в Калужской области выстроена и административная поддержка, работа с инвестором.

• У нас создано Агентство регионального развития, специалисты которого готовы не только предоставить инвестору всю необходимую информацию, четко объяснить правила игры, но и буквально за руку отвести его в те инстанции, где нужно получить какое-то разрешение (на строительство, на создание юридический компании). Агентство работает бесплатно, никакой коррупционной составляющей в этом нет, — рассказывает главный специалист инвестиционного отдела представительства правительства Калужской области при Правительстве РФ Петр Алдаков.

Но даже при таком подходе к делу в области здравоохранения к ГЧП в регионе подходят осторожно.

• Реализуемые проекты по ГЧП в основном касаются оказания услуг по бесплатному медицинскому обеспечению населения в рамках федеральных обязательств негосударственными медицинскими учреждениями. В Калужской области есть несколько таких. Насколько я знаю, реально реализующихся проектов по концессионным соглашениям сейчас нет. Здравоохранение — чувствительная социальная среда. Боимся мы такие вещи отдавать в концессию, это должен быть очень аккуратный проект, — констатирует Петр Алдаков.

Только после вас

Собственно сомнений в необходимости и взаимовыгодности сотрудничества бизнеса и государства в области здравоохранения у участников не возникало. Например, руководитель сети клиник «НИАРМЕДИК» Олег Рукодайный уверен, что ГЧП — единственный путь быстро и качественно изменить систему здравоохранения и сделать ее ориентированной прежде всего на пациента через участие коммерческих медучреждений в реализации программы госгарантий:

• Частные клиники, проходя определенный путь эволюции от маленьких кабинетов до крупных стационаров, постоянно вынуждены были выживать и эффективно распоряжаться ресурсами, создавать комфорт для пациентов, искать новые технологии и методы лечения, регулярно обучать персонал, ценить опытных врачей. Именно эти качества позволят новым клиникам в рамках ГЧП стать эффективными.

Однако он подчеркивает, что партнерство должно быть выгодно обеим сторонам. Сегодня же большинство предложений, которые поступают частным клиникам от государства якобы в рамках ГЧП, заключаются в просьбе «сделать что-нибудь, чтобы больница, институт или коллектив, которому негде оперировать, работали лучше, чем сейчас».

• Часто регионы предлагают нам поучаствовать в ГЧП. На деле, когда мы выезжаем на место, видим больницу, стройка которой была приостановлена 15 лет назад, — рассказывает Олег Рукодайный. — Нормы, по которым она строилась, устарели. Больницу нужно перестраивать. Для нас это невыгодно: здание 15 лет находилось под открытым небом, его нужно разрушать и выстраивать заново. Примерно такое сейчас представление о партнерстве.

Понятно, что при таком подходе инвестор сто раз подумает, прежде чем вложить свои средства в проект.

• Для развития ГЧП в области медицинской помощи необходимо в первую очередь заинтересовать инвестора. И если делать это путем привлечения к работе в системе ОМС, то нужно пересматривать стандарты и порядки оказания медицинской помощи, медико-экономические стандарты, убирать огромное количество источников финансирования и сводить их в один прозрачный и видимый всем, который будет учитывать реальную стоимость современной медицинской помощи, — считает директор Департамента стационарной медицинской помощи ГК «Медси» Алексей Бехтев.

А Иван Глушков напоминает, что, перед тем как войти в инвестиционный проект, инвестор смотрит на возвратность инвестиций, оценивает спрос. А чтобы оценить спрос в здравоохранении и фармацевтике, нужна полноценная медицинская статистика.

• К слову, в России нет статистики о выпуске лекарственных препаратов, потому что госпредприятие, которое ее собирало, обанкротилось, — замечает эксперт. — Да и в целом фактической информации, позволяющей оценить емкость рынка, спрос на рынке, окупаемость инвестиционных проектов, сейчас становится все меньше.

По его мнению, создание системы сбора общедоступной валидной информации существенно снизит риск инвестиционных проектов.

Так кто же должен играть первую скрипку в процессе развития государственно-частного партнерства? Людмила Тищенко считает, что сегодня государство больше заинтересовано в инвестициях, чем инвестор в пристраивании своих денег в государственный сектор. Похожее мнение высказывает и заместитель генерального директора ОАО «Страховая компания „СОГАЗ-Мед“ Сергей Плехов:»

• К нам регулярно приезжают инвесторы, интересующиеся, где можно эффективно применить имеющиеся финансовые ресурсы. Деньги есть, и они придут в регионы, если те сформируют четкие инвестиционные программы — некий банк предложений, куда они готовы пригласить частных инвесторов. При этом, не забыв указать, что данный регион готов внести от себя. Если инфраструктура ГЧП не создана, то это будет хождение по мукам, как для государства, так и для инвестора.

Исходя из всего озвученного на круглом столе, ответ на вопрос, вынесенный в его название, — как привлечь инвестора, сформулировать предельно просто. Что и сделала Людмила Тищенко:

• Как привлечь инвестора? Заинтересовать. Пока инвестор не будет заинтересован, он не пойдет ни на какие взаимоотношения.

Полную версию обсуждения читайте на сайте «МВ».

Подписано в печать

21.01.2014

---