Статья: Есть ли право на миллион?

(Крыгина Е.В.)

(«Медицинское право», 2018, № 3)

ЕСТЬ ЛИ ПРАВО НА МИЛЛИОН?

Е.В. КРЫГИНА

Крыгина Евгения Викторовна, судья Центрального районного суда города Оренбурга.

В работе проведен анализ положений ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона от 29 ноября 2011 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», введенной в действие на территории Российской Федерации с 1 января 2012 г., которой предусмотрено осуществление единовременной компенсационной выплаты в размере один миллион рублей медицинским работникам, прибывшим после окончания образовательного учреждения высшего профессионального образования на работу в сельский населенный пункт или переехавшим на работу в сельский населенный пункт из другого населенного пункта и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации трехсторонний договор, с учетом сложившейся правоприменительной практики.

Ключевые слова: единовременная компенсационная выплата, медицинский работник, изменения закона.

Is There a Right to a Million?

E.V. Krygina

Krygina Evgenia V., Judge of the Central District Court of Orenburg.

The article analyzes of the statements from the part 12.1 of the article 51 of the Federal Law of November 30, 2011 № 326 «On Mandatory Health Insurance in the Russian Federation». It was introduced on January 1, 2012 and provides a single-time 1 million rubles compensation to medical practitioners who came to work in a rural settlement after graduation from the institutions of higher professional education or who moved there from another rural areas. With regard to the existing law enforcement practice these medical employees sign a trilateral agreement with the authorized body of executive power of a subject in the Russian Federation.

Key words: single-time sum compensation, medical practitioner, law amendments.

С 1 января 2012 г. в Российской Федерации действует программа поддержки молодых врачей, практикующих в сельской местности, а именно, Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 369-ФЗ ст. 51 Федерального закона № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» была дополнена частью 12.1, которой предусмотрено осуществление единовременной компенсационной выплаты в размере одного миллиона рублей медицинским работникам, прибывшим после окончания образовательного учреждения высшего профессионального образования на работу в сельский населенный пункт или переехавшим на работу в сельский населенный пункт из другого населенного пункта и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации трехсторонний договор.

Целью правовой нормы, установленной ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», является привлечение медицинских работников в сельские населенные пункты в целях восполнения кадрового дефицита сельских медицинских учреждений. Компенсационная природа единовременной выплаты призвана стимулировать медицинских работников к переезду на работу в сельские населенные пункты из городов и компенсировать связанные с переездом и обустройством затраты, а также неудобства, обусловленные менее комфортными условиями проживания по сравнению с иными (не сельскими) населенными пунктами.

В вышеуказанном Федеральном законе дана основополагающая характеристика понятию «единовременная выплата», а именно, она должна носить компенсационный характер. То есть единовременная компенсационная выплата призвана возместить медицинскому работнику понесенные вследствие прибытия (переезда) на работу в сельский населенный пункт затраты.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2013 г. № 1798-О отмечено, что правовое регулирование, установленное в ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», осуществлено в пределах дискреционных полномочий законодателя и направлено на создание дополнительных стимулов к переезду на работу в сельские населенные пункты и рабочие поселки для медицинских работников, что согласуется с целями проводимой государством социальной политики и не может рассматриваться как нарушающее конституционные предписания и трудовые права.

Первоначально право на получение единовременной компенсационной выплаты в размере одного миллиона рублей было предоставлено медицинским работникам в возрасте до 35 лет, прибывшим после окончания образовательного учреждения высшего профессионального образования или переехавшим на работу в сельский населенный пункт из другого населенного пункта в 2011 — 2012 гг. Ежегодно в указанную статью вносились изменения, а именно в 2013 — 2014 гг. право на получение единовременной компенсационной выплаты было предоставлено медицинским работникам в возрасте до 35 лет, прибывшим или переехавшим на работу также в рабочий поселок, в 2015 г. возраст медицинских работников увеличен до 45 лет, а в 2016 г. право на получение единовременной компенсационной выплаты было предоставлено уже медицинским работникам в возрасте до 50 лет, имеющим высшее образование и прибывшим или переехавшим на работу в том числе в поселок городского типа.

Таким образом, ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона № 326-ФЗ определены критерии, при соответствии которым молодому специалисту может быть предоставлена единовременная компенсационная выплата в размере одного миллиона рублей: возрастной критерий, требования к образованию, время начала работы в учреждении здравоохранения субъекта Российской Федерации или муниципального образования, которое находится на территории сельского населенного пункта (в 2013 — 2015 гг. также рабочего поселка, а в 2016 г. — поселка городского типа), а также обязательным условием получения указанных выплат является наличие двух заключенных договоров: трудового договора между медицинским работником и государственным учреждением здравоохранения субъекта Российской Федерации или муниципальным учреждением здравоохранения; договора между медицинским работником и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении единовременной компенсационной выплаты.

Несмотря на то что норма Закона, которой предусмотрено право на предоставление единовременной компенсационной выплаты, а также урегулирован порядок ее получения и определены критерии, предъявляемые к медицинским работникам, претендующим на получение выплаты, действует на протяжении 4 лет, на практике возникает немало споров между медицинскими работниками и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которому делегировано право на заключение договоров о единовременной компенсационной выплате с получателями таких выплат.

Одним из оснований для отказа в заключении договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты, по мнению уполномоченного органа, является несоответствие года прибытия медицинского работника на работу в сельский населенный пункт году обращения с заявлением о получении единовременной компенсационной выплаты. Доводом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, который обязан предоставить бюджету территориального фонда из бюджета Федерального фонда в соответствии с федеральным законом о бюджете Федерального фонда на очередной финансовый год и на плановый период межбюджетные трансферты для осуществления единовременной компенсационной выплаты в размере, определенном ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона № 326-ФЗ, является окончание на дату поступления заявки о предоставлении единовременной компенсационной выплаты финансового года, в котором предоставляются межбюджетные трансферты.

Вместе с тем, исходя из буквального толкования положений ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ, а также положений ежегодно утверждаемого каждым субъектом Российской Федерации порядка предоставления единовременных компенсационных выплат и порядка заключения договоров о предоставлении таких выплат право медицинских работников, прибывших на работу в сельский населенный пункт, не ставится в зависимость от даты заключения с ними договора на получение единовременной компенсационной выплаты либо от распределения денежных средств, предусмотренных на реализацию мероприятий по выплате указанной компенсации в разные бюджетные уровни системы Российской Федерации. Дата обращения медицинского работника с заявлением о заключении договора на получение единовременной компенсационной выплаты не влияет на право медицинского работника на получение указанной выплаты.

Окончание финансового года и отсутствие возможности внесения изменения в лимиты бюджетных обязательств, предусмотренных на выплаты мер социальной поддержки работникам учреждения здравоохранения, не могут влиять на реализацию прав граждан на указанные меры.

Правовое регулирование, установленное ч. ч. 12.1 и 12.2 ст. 51 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», направлено на создание дополнительных стимулов к переезду на работу в сельские населенные пункты и рабочие поселки для квалифицированных специалистов (медицинских работников), что согласуется с целями проводимой государством социальной политики.

При этом Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» является нормативным актом прямого действия и применяется непосредственно на всей территории Российской Федерации.

Отсутствие финансирования с правовой точки зрения само по себе не может означать фактического лишения медицинских работников с высшим профессиональным образованием, прибывших (переехавших) на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок, права на предоставление компенсационных выплат, предусмотренных указанным Федеральным законом, и рассматриваться в качестве отлагательного условия для исполнения вступившего в силу закона.

Кроме того, действующее законодательство не предусматривает возможности прекращения неисполненных обязательств в зависимости от истечения предусмотренного законом срока их исполнения соответствующими органами. Недопустимо произвольное изменение объема социальных гарантий, предоставляемых гражданам.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П указал на недопустимость отказа государства от выполнения в отношении отдельных категорий граждан ранее взятых на себя социальных обязательств. Законодатель, закрепляя право граждан на получение социальных выплат и определяя условия их назначения, вправе вносить изменения в ранее установленные правила. Однако при этом не должно ухудшаться положение тех лиц, которые на основании ранее действовавших норм приобрели или должны были приобрести соответствующее право. Эти лица вправе рассчитывать на добросовестное выполнение государством своих публично-правовых обязательств. Иное означало бы отказ государства от выполнения своих обязательств, что подрывает доверие граждан к его действиям.

Таким образом, отказ в предоставлении единовременной компенсационной выплаты по указанным уполномоченным органом основаниям в судебном порядке, как правило, признается незаконным и на уполномоченный орган возлагается обязанность заключить с медицинским работником договор о единовременной компенсационной выплате на условиях, предусмотренных действующим законодательством.

Тем не менее, несмотря на наличие судебного акта, которым за медицинским работником признано право на получение единовременной компенсационной выплаты, а также заключенного на основании решения суда трехстороннего договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты, на практике встречаются случаи, когда выплата медицинскому работнику не предоставляется по причине отказа Федерального фонда обязательного медицинского страхования в предоставлении бюджету территориального фонда межбюджетных трансфертов для ее осуществления.

Между тем, поскольку положениями ч. 12.1 ст. 51 Федерального закона № 326-ФЗ прямо предусмотрено, что до 2016 г. финансовое обеспечение единовременных компенсационных выплат медицинским работникам осуществлялось за счет иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету территориального фонда из бюджета Федерального фонда в соответствии с федеральным законом о бюджете Федерального фонда на очередной финансовый год и на плановый период, и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в равных долях, а в 2016 г. процентное соотношение изменено на 40% и 60% соответственно, единовременная компенсационная выплата подлежит взысканию с уполномоченного органа и Федерального фонда обязательного медицинского страхования в судебном порядке.

При этом доводы Федерального фонда обязательного медицинского страхования о том, что на него не может быть возложена обязанность произвести выплату по причине того, что Федеральный фонд обязательного медицинского страхования не является стороной договора, судами отклоняются, поскольку в случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства (ч. 3 ст. 308 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В данном случае вышеприведенными нормативно-правовыми актами, а также условиями заключенных договоров прямо предусмотрено, что единовременная компенсационная выплата осуществляется за счет межбюджетных трансфертов и средств бюджета субъектов Российской Федерации в процентном соотношении, а следовательно, указанный договор, не исполненный в определенный срок, создает для Федерального фонда обязательного медицинского страхования, к которому в судебном порядке предъявлены требования как к соответчику, обязанность по его исполнению.

Хотелось бы также отметить, что нередко и медицинские работники, пытаясь воспользоваться предусмотренным при определенных обстоятельствах правом на получение единовременной компенсационной выплаты, искусственно создают видимость соответствия критериям, при которых такая выплата предоставляется.

Одним из критериев, при соответствии которому молодому специалисту может быть предоставлена единовременная компенсационная выплата в размере одного миллиона рублей, является время начала работы в учреждении здравоохранения субъекта Российской Федерации или муниципального образования, которое находится на территории сельского населенного пункта. Обязательным условием для предоставления медицинским работникам единовременной компенсационной выплаты является трудоустройство и переезд на работу в сельский населенный пункт в качестве новых специалистов, в целях восполнения кадрового дефицита, поскольку иное противоречило бы целям, заложенным законодателем при принятии указанного выше Федерального закона.

Расторжение трудового договора и последующее возобновление трудовых отношений с медицинским учреждением, а равно заключение дополнительных соглашений с работодателем о принятии обязательств проработать в медицинском учреждении не менее 5 лет, не изменяет время прибытия на работу, а лишь свидетельствует о возвращении на прежнее место работы. В данном случае расторжение трудового договора и его последующее заключение не имеют под собой реальной потребности, а осуществляются с целью создания видимости соблюдения требований Закона о переезде медицинского работника на новое место работы в сельскую местность. При таких обстоятельствах отказ в заключении договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты является законным и обоснованным.

Также хотелось бы отметить, что в подп. «в» п. 3 ч. 12.2 ст. 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ закреплено положение, предусматривающее, что в случае если медицинский работник не выполнил условия трудового договора и не отработал пять лет в учреждении здравоохранения субъекта Российской Федерации, он обязан возвратить часть единовременной компенсационной выплаты, рассчитанной пропорционально отработанному времени, в бюджет субъекта Российской Федерации. Исключением является прекращение трудового договора по основаниям, предусмотренным п. 8 ч. 1 ст. 77, п. п. 1, 2 и 4 ч. 1 ст. 81, п. п. 1, 2, 5, 6 и 7 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, заключая договор на предоставление единовременной компенсационной выплаты в размере 1 000 000,00 рублей, медицинский работник добровольно принимает на себя обязанность отработать не менее пяти лет по основному месту работы в соответствии с трудовым договором, а в случае увольнения без уважительных причин до истечения данного срока возвратить часть компенсационной выплаты, рассчитанной с даты прекращения трудового договора, пропорционально неотработанному периоду. Основания, при которых в случае досрочного расторжения трудового договора единовременная компенсационная выплата не возвращается, прямо предусмотрены законом, их перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Возврат единовременной компенсационной выплаты не производится, если врач был переведен из одного медицинского учреждения в другое медицинское учреждение, расположенное в сельской местности.

Таким образом, при досрочном прекращении трудовых отношений работник не должен возвращать выплату, если договор прекращен не по его инициативе, а в силу объективных обстоятельств, прямо предусмотренных законом.

Пятилетний срок работы в рамках условий заключенных договоров подлежит исчислению с даты трудоустройства медицинского работника в учреждение здравоохранения, а не с даты заключения договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты. Есть и другая практика, согласно которой пятилетний срок подлежит исчислению с даты заключения трехстороннего договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты. Вместе с тем, исходя из того, что Законом предусмотрена обязанность медицинского работника работать в течение пяти лет по основному месту работы в соответствии с трудовым договором, представляется правильным исчислять период работы именно с даты заключения трудового договора, поскольку право на получение единовременной компенсационной выплаты не поставлено в зависимость от даты заключения договора на получение единовременной компенсационной выплаты.

Положения Федерального закона № 326-ФЗ не регулируют вопрос ухода в декретный отпуск в течение пятилетнего срока, который в соответствии с договором медицинский работник должен отработать в связи с получением единовременной компенсационной выплаты в размере 1 000 000,00 рублей. Вместе с тем, учитывая, что предоставление отпуска по беременности и родам, а также отпуска по уходу за ребенком являются социальными гарантиями, нахождение в таком отпуске не может являться основанием для отказа в выплате единовременной компенсации. Также законодательством не предусмотрено увеличение пятилетнего срока, который в соответствии с договором медицинский работник должен отработать в связи с получением выплаты, на период нахождения медицинского работника в отпуске по беременности и родам, а также в отпуске по уходу за ребенком.

В заключение хотелось бы отметить, что в случае, если предоставление единовременной компенсационной выплаты медицинскому работнику изначально не полагалось, определение размера подлежащей взысканию суммы от продолжительности не отработанного медицинским работником периода не зависит.

Таким образом, изъявляя желание на участие в программе «Земский доктор» и получая единовременную компенсационную выплату, медицинский работник должен учитывать, что данная выплата имеет целевое назначение, предоставляется в целях восполнения кадрового дефицита сельских медицинских учреждений и в случае неисполнения принятых обязательств и досрочного расторжения договора, а также в случае получения денежных средств без наличия на то законных оснований денежные средства придется возвратить.

---