Статья. «Дух и буква ФЗ-94»

(С.Литвиненко, Т.Равдугина, С.Мамай, К.Зборовский, Е.Козлова, Л.Пономарева)

(«Медицинский вестник», 2009, № 20)

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не ругает разве что ленивый. Производители, медики, депутаты не против внести в него изменения, а то и вовсе отменить. В том, насколько плох закон и как наиболее эффективно проводить госзакупки, мы попытались разобраться вместе с представителями учреждений здравоохранения, осуществляющих закупки, и поставщиков, предлагающих свою продукцию в регионах.

Слово заказчика

Однозначно ответить на вопрос, чем так плох данный закон, сложно, считает начальник отдела государственных закупок Министерства здравоохранения Омской области Александр Филатов.

• Проблема в том, что в законе существенно сужены правовые рамки для заказчика и, напротив, довольно широко обозначены права для поставщиков, — говорит А.Филатов. — Приведу конкретный пример: проводим конкурс на поставку детского питания. Парадокс, но на первом этапе мы не имеем права требовать сертификаты соответствия (качества) продукции. Мы можем это сделать только тогда, когда партия продукции уже поступит от выигравшего конкурс поставщика, и в итоге рискуем получить «кота в мешке».

Помимо этого есть чисто технические сложности при получении ответов на запросы в уполномоченные органы с целью проверки документации, которую подают поставщики на конкурс. Например, срок, который отводится по закону на получение ответа из налоговой инспекции, — 10 дней, по мнению Александра Филатова, слишком мал, зачастую ответы не успевают прийти. При этом он не считает необходимым отменять закон:

• Альтернативу трудно придумать, а совершенствовать закон для того, чтобы его положения были прописаны однозначно и понятны каждому, нужно.

Похожей позиции придерживается и главный врач МЛПУ «Городская больница № 13» г. Нижний Новгород Александр Разумовский:

• Конечно, закон ФЗ-94 несовершенен, но сегодня нет смысла его отменять, а вот изменить стоит. Закон призван сохранять средства ЛПУ, но в нем столько условий и ограничений, что он в результате становится препятствием для развития медицинских учреждений. Одним из недостатков закона является то, что прямые закупки можно проводить только на сумму до 100 тыс. руб. Это очень мало для такого большого учреждения, как наша больница. Нужно больше доверять главным врачам.

Критикуя «букву» закона, представители медсообщества считают, что сами механизмы организации госзакупок через конкурсные торги — безусловный плюс. Александр Разумовский приводит пример из своей практики, когда при проведении аукционов удавалось добиться снижения цены на 40% и только на закупках лекарств получать экономию по 500-600 тыс. руб. в год.

Есть и несколько иная точка зрения.

• Система жуткая, — высказывает свое мнение главный врач Клинической больницы № 122 им. Л. Г. Соколова (Санкт-Петербург) Яков Накатис. — Многие предприниматели стараются любыми способами ее обойти. Я считаю, что закон надо отменить, а систему пересмотреть. Существующий закон приводит только к увеличению делопроизводства. В идеале должен проводиться открытый конкурс, но кто эту схему сможет реализовать, непонятно.

Купи — продай

Собственно, главный камень преткновения не столько нормы закона, сколько практика их применения. На недобросовестность поставщиков обращает внимание Александр Филатов:

• К сожалению, нередко встречаются поставщики, которые не фигурируют в соответствующем реестре. Например, переписав в свои предложения полностью наше техническое задание, при соблюдении других требований конкурсной документации они становятся победителями, а затем начинается чехарда: то изменяются цены, то какие-то другие обстоятельства мешают им выполнить конкретные обязательства. Особенно сложно со строительными аукционами. Считаю, что их необходимо отменить вовсе. Ведь все расценки заложены в смету, и если кто-то из участников аукциона играет на понижении сметной стоимости, то это заведомо грозит либо снижением качества материалов, либо халтурой в процессе выполнения строительных работ.

А вот так комментируют свое участие в торгах медики Ростовской области.

• Еще два года тому назад, — рассказывает главный врач МУЗ «Центральная больница Багаевского района» Амбарцум Оганян,- в тендерах мы участвовали не чаще двух раз в год. Сегодня эти мероприятия проходят у нас практически ежемесячно. Мы закупаем медикаменты, расходные материалы, продукты питания, хозяйственные товары, запчасти к автомобилям, горюче-смазочные материалы. Там, где закупки идут на большие суммы, используются аукционы, где на малые — котировки. Хорошо, что проведение аукционов сейчас значительно облегчает электронная система «рефери» — мы избавлены от существовавшей ранее необходимости писать десятки писем и запросов, искать поставщиков. Но в то же время ФЗ-94 нуждается в добавлениях и исправлениях, и их надо вносить немедленно.

По мнению А.Оганяна, настала пора сократить сроки процедуры, облегчив существующие схемы проведения торгов и аукционов, а также повсеместно компьютеризировать весь процесс.

Главный врач ЦРБ Целинского района Василий Корольков главной проблемой при проведении конкурсных торгов считает невозможность самостоятельно решать, что необходимо лечебному учреждению сегодня и сейчас:

• К примеру, нашей больнице срочно нужен цитоскоп или сшивающий аппарат для операции на сосудах, но быстро приобрести их я не смогу, не положено. Сначала необходимо найти территории, где есть нужда в подобных аппаратах, потом оформить кипу бумаг на проведение торгов. А цены на оборудование растут не по дням, а по часам, а значит, переоформлять документацию придется не один раз.

В некоторых регионах функции по организации торгов и обеспечению ЛПУ всем необходимым берут на себя департаменты здравоохранения и местные власти.

• Сегодня мы не проводим никаких торгов и конкурсов. Дело в том, что в настоящее время в Нижнем Новгороде установлен такой порядок, что все то, что оплачивается за счет средств фонда ОМС, централизованно закупает администрация города, — рассказывает Александр Разумовский, — При этом руководители ЛПУ не могут влиять ни на качество поставляемых товаров, ни на их цену.

Много нареканий со стороны ростовских медиков вызывает целевая поставка медикаментов в больницы через тендеры, проводимые областным фондом ОМС.

• Почти 1,5 млрд. руб. в год, — говорит президент Ассоциации донских врачей Виктор Пахарин, — выделяется бюджетом областного медицинского страхования на лекарственное сопровождение лечения и диагностики в 186 больницах и поликлиниках Ростовской области. Значительная часть лекарств и изделий медицинского назначения закупается централизованно. На мой взгляд, закупкой лекарств в свои ЛПУ должны заниматься главные врачи. В будущем году мы постараемся решить вопрос с учетом мнений и предложений главных врачей лечебных учреждений Дона.

Однако многим главврачам представляются более удобными именно централизованные поставки. Свое мнение они аргументируют сложностями с выделением дополнительного штата для проведения торгов, проблемами с закупкой нового, нужного для торгов, оборудования и оргтехники.

По ту сторону баррикад

В ответ на упреки со стороны медиков поставщики выдвигают свои контраргументы.

• Казалось бы, действие норм ФЗ-94 направлено на поддержку отечественного производителя, ведь основным критерием выбора поставщика является цена, — рассуждает генеральный директор Ассоциации российских фармацевтических производителей (АРФП) Виктор Дмитриев. — Но лекарственные средства — специфический продукт и руководствоваться при его выборе только ценой не вполне целесообразно. Простой пример: набор вспомогательных веществ в препарате, которые определяют лекарственную форму, но не влияют на терапевтический эффект. Если в конкурсную документацию вводится указание их перечня от конкретного производителя, другие автоматически не могут принять участие в аукционе. А такого рода практика составления конкурсной документации весьма распространена. Фактически закон не работает.

Виктор Дмитриев считает, что при существующей системе финансирования здравоохранения ни одному чиновнику не выгодно экономить бюджетные средства:

• Сегодня ты сэкономил, завтра тебе срезали бюджет. Выгоднее освоить все полученные деньги, а не думать, насколько они эффективно потрачены.

Есть и другая сторона вопроса. Виктор Дмитриев приводит пример возбуждения уголовного дела по фактам нарушений при закупках медоборудования на Сахалине, где была отслежена вся схема «взаиморасчетов» заказчика и поставщиков.

• Чем больше будет гласности в этом вопросе, тем больше будет порядка. Чиновник должен нести ответственность за эффективность расходуемых бюджетных средств.

Правда, Александр Филатов (Омская область) говорит о невозможности необъективной интерпретации положений закона:

• Любое отклонение, малейший отход в сторону интересов кого-либо из поставщиков тотчас чреват обращением других в ФАС. А это угроза штрафов для всех членов конкурсной комиссии (от 30 до 50 тыс. руб.). Можно также заметить, что с законом уже все сработались — и заказчики, и поставщики.

В целом претензии к закону у поставщиков товаров приблизительно те же.

Директор компании ООО «Регионфарм», участвующей почти в 20% проводимых в Свердловской области аукционов и котировок, Ольга Коротких отмечает отсутствие у больниц единого формата предоставления заявок:

• Из-за этого нам пришлось создать целый отдел, который готовит документы для участия в аукционах и котировках. Мы выступаем за то, чтобы все больницы города и области работали в едином автоматизированном формате.

А вот мнение руководителя тендерного отдела холдинга «Алкор Био» (Санкт-Петербург) Елены Сергеевой:

• К сожалению, предприятия-заказчики очень часто не имеют в штате специалистов высокой квалификации. Поэтому и возникают сложности. Кроме того, в законе очень плохо прописано положение об электронных торгах, нет четкого определения о поставках эквивалентной продукции, зачастую по факту она вовсе не является аналогом того или иного препарата.

Вопрос подготовки специалистов по проведению госзакупок не праздный, согласно законодательству в состав конкурсных комиссий должны входить сертифицированные специалисты в этой области.

Так где же выход? Как примирить интересы заказчика и поставщика, соблюсти все положения закона и при этом еще получить именно то, что заказывали?

Говоря о возможности изменения ситуации применительно к госзакупкам лекарственных средств, Виктор Дмитриев отмечает, что вместить в рамки какого-то универсального закона такую сложную область, как производство и реализация фармпрепаратов, сложно, если возможно вообще. Вероятно, выход в том, чтобы прописать прозрачные, единые для всех правила игры и их придерживаться. Главное, считает В.Дмитриев, принятые законы должны четко, быстро и объективно исполняться и представителями бизнеса, и государственными чиновниками.

---