Статья. «Аукцион по письму или по закону»

(Е.Табидзе)

(«Фармацевтический вестник», 2007, № 39)

«Фармацевтический вестник», 2007, № 39

Елена Козлова, главный специалист по лекарственному обеспечению ФОМС Республики Хакасия.

Минздрав Республики Хакасия одним из последних в Сибирском федеральном округе разместил извещение о проведении аукциона на поставку медикаментов льготного перечня. Причина тому — нормативно-правовой хаос, отсутствие регламентирующих документов или их несоответствие друг другу.

Эффективность прежней и новой системы льготного обеспечения зависела и будет зависеть от точности заявки на лекарства. Но как соблюсти эту точность, учитывая, что обеспечение медикаментами происходит не по основному заболеванию льготника, а по всему перечню лекарственных средств?! К тому же регистр льготников — величина непостоянная. Никто не может дать прогноз, чем может заболеть человек и какие медикаменты ему понадобятся.

Возникает также технический вопрос, связанный с программным обеспечением аптек. Как известно, в аптеках были установлены сканеры и программный комплекс уполномоченной фарморганизации. Если она не оставит их в качестве подарка, то где регионам взять деньги на оснащение аптек?

Письмо за подписью министра здравоохранения и социального развития РФ Михаила Зурабова № 221-МЗ от 01.09.2007 «О лекарственном обеспечении отдельных категорий граждан», адресованное первым лицам субъектов Федерации, рекомендовало органам государственной власти субъектов РФ заблаговременно организовать работу по проведению ТФОМС в регионах аукционов на право заключения госконтрактов на поставку лекарств в сроки, гарантирующие возможность обеспечения граждан лекарственными средствами с 1 января 2008 г. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 184-ФЗ от 21.07.2007 «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», Федеральный ФОМС в 2008 г. направляет в бюджеты ТФОМС субвенции на финансовое обеспечение оказания социальной услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи в части, предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания детей-инвалидов. Указанные субвенции расходуются ТФОМС на основании государственных контрактов, заключенных в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Позднее проведение торгов и заключение контрактов с фондами ОМС переложили на плечи органов государственной власти.

Итак, предмет государственного контракта — социальная услуга. Но далее, ссылаясь на распоряжение Правительства РФ № 609-р от 15.05.2007, которым фармпрепараты, медицинские химические вещества и лекарственные растительные продукты включены в Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, в документе делается вывод, что размещение заказов на поставку лекарственных средств для обеспечения прав граждан на социальные услуги в рамках Федерального закона № 178-ФЗ от 17.07.99 должно осуществляться исключительно путем проведения аукциона.

Для властей региона не ясно, почему предметом государственного контракта является только поставка. Ведь ранее государственные контракты, право заключения которых передавалось ТФОМС, были на поставку и отпуск медикаментов. В ходе разъяснений выяснилось, что федеральные деньги надо как-то поделить на оплату поставленных лекарств и на отпуск лекарств льготникам. Но никто не объяснил, как это сделать: кто должен принять и поставить на баланс лекарственные средства, как это отразится на взаимоотношениях субъекта рынка, который будет числиться в платежных документах как покупатель, с Федеральной службой налогов и сборов в части уплаты НДС. Не ясно также, имеют ли право фонды или органы государственной власти выступать в роли покупателя лекарств у производителей или оптовых фарморганизаций. При этом никаких методических рекомендаций и разъяснений не поступило.

Более того, в полное замешательство заказчиков привело совместное письмо Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, ФАС России № 16811-АП/Д04/8035-ВС/ИА/20555 от 31.10.2007 «О применении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения». Письмо предписывает, что каждый лот на одно МНН лекарственного средства должен разыгрываться отдельным аукционом. При этом определены административные санкции и штрафы на каждое должностное лицо и на членов аукционной комиссии в случае нарушений процедуры аукциона — 50 тыс. руб. Трудно представить возможный объем штрафов, учитывая, что в списке фигурирует 400 МНН.

Но вероятность штрафов пугает меньше, чем сам процесс аукциона по 400 наименованиям. По опыту республиканского ТФОМС торги на поставку 17 лотов занимают более трех часов. Теоретически сроки проведения аукциона по 400 МНН могут растянуться надолго: любая жалоба участников размещения заказов предполагает приостановление процедуры аукциона до разбора жалобы по существу. Более того, во многих регионах нет технологической базы для проведения аукциона. Площадки электронных торгов существуют только в Томской, Новосибирской областях и Алтайском крае.

Помимо технических и регламентных нестыковок вызывает вопрос юридический статус трехстороннего письма. Сотрудники прокуратуры республики утверждают, что письмо не является нормативным документом и в судебных спорах на него ссылаться нельзя. Значит, письмо не может диктовать условия проведения аукциона. Другое дело Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действие и нормы которого никто не отменял. А ч. 6.1. ст. 10 этого закона предусмотрено, что «под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов». Проект этой номенклатуры, до недавнего времени размещенный на официальном сайте, содержал 8 наименований лотов, где перечислены лекарственные средства в розничных упаковках и два лота ангровых препаратов. Даже при дроблении этой номенклатуры на подгруппы не набирается столько лотов, сколько требуют авторы письма.

Есть и другое соображение: включение условия обеспечения контракта в аукционную документацию обеспечит участие в аукционе очень серьезных фарморганизаций, имеющих статус национальных дистрибьюторов. А значит, дробить заявку на 400 лотов — дело бессмысленное. Национальные дистрибьюторы могут купить все. К тому же непонятно, почему нельзя указывать в спецификации торговые наименования лекарств, если ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 94-ФЗ допускается указание на товарные знаки, которые должны сопровождаться словами «или эквивалент»? Ведь ясно, что при закупке единственного торгового наименования по МНН скандалов и жалоб от получателей услуг не избежать.

Непонятно и другое: насколько целесообразно проводить дополнительный конкурс на социальную услугу среди розничных предприятий. Испытав все тяготы ДЛО в течение трех лет, многие муниципальные, государственные аптеки могут и не проявить инициативы для участия в этом конкурсе. А если так, то льготники опять проиграли. Нет нужды объяснять, что, чем больше аптек будет участвовать в льготном обеспечении, тем удобнее и выгоднее льготнику, ради которого заново перекраивается вся система льготной помощи.

В сентябре на совещании в Дагомысе представителем Федерального ФОМС было высказано очень разумное предложение. В целях снижения социальных рисков, учитывая накопленный в период реализации программы в 2005-2007 гг. опыт, Федеральный ФОМС предложил организационную модель льготной помощи, ориентированную на переход к децентрализованной системе. Согласно этой модели отпуск препарата по рецепту врача осуществляется в любом аптечном учреждении, подписавшем с ТФОМС договор по типовой форме, утверждаемой Правительством РФ. Важно, что лекарства отпускались бы из коммерческого запаса аптечного учреждения, что в свою очередь нивелировало бы издержки государства на организацию альтернативной товаропроводящей сети, проведение огромного количества аукционов, ведение товарно-материального учета, создание и поддержание в адекватном состоянии информационно-технологической инфраструктуры и т.д. А далее по обычной схеме, которая предполагает соблюдение отчетности и контроля. Аптечное учреждение отчитывается об отпущенных рецептах, направляет сведения в центральный вычислительный центр Федерального ФОМС. А затем в течение 5-10 рабочих дней получает возмещение по ценам, зарегистрированным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития. В дальнейшем вполне возможным был бы переход к системе возмещения средств за отпущенные препараты по ценам, установившимся в коммерческом сегменте рынка, что помогло бы в отличие от государственного регулирования в условиях интенсивной конкуренции рационально расходовать и экономить средства. Но, к сожалению, это предложение не было услышано.

Заявку на лекарства по новой системе органы управления здравоохранением Республики Хакасия отрабатывали как никогда тщательно, чтобы уложиться в сумму и обеспечить особо нуждающихся льготников необходимыми препаратами. В нашем регионе пришли к выводу: даже при разбивке заявки на лоты предметом госконтракта должны быть поставка и отпуск лекарств. Правда, никто так и не объяснил, как разделить лимит денежных средств на поставку и на логистику.

В результате долгих размышлений стало понятно, что начальная цена госконтракта должна быть сформирована путем умножения предельных цен возмещения на количество упаковок, чтобы в случае единственного участника аукциона не превысить лимит выделенных средств. В документации желательно указывать предельную цену упаковки лекарственного средства, иначе цены, предложенные в спецификации победителем аукциона, могут отличаться как в одну, так и в другую сторону, что послужит дополнительным упреком вновь создаваемой системе.

При разбивке на лоты необходимо помимо отдельной заявки на каждый лот предусмотреть пакет одинаковых документов, необходимых для розыгрыша каждого лота. К примеру, для участия в каждом лоте требуется нотариально заверенная выписка из Единого государственного реестра юридических лиц. Хорошо, если участник будет претендовать на один лот, а если их будет десять? Это выглядит как издевательство над участниками размещения заказа или как попытка превратить органы управления здравоохранением в пункты сбора макулатуры. Можно рассмотреть соответствие участника требованиям, увидев документ в единственном экземпляре.

К сожалению, из-за срочных доработок документации извещение об аукционе в нашем регионе разместили с опозданием, пытаясь соблюсти все тонкости законодательства о госзакупках. В результате сформирована заявка по 4 лотам, которые определены по видам лицензирования. Первый лот включает наркотические и сильнодействующие препараты, второй — лекарства общего списка. В третьем обозначены продукты специализированного диетического питания, в четвертом — изделия медназначения. Кроме того, в требованиях к участникам аукциона значится обеспечение контракта по лекарствам общего списка в размере 30% от суммы лота. А сумма этого лота составляет 52 млн. руб. К сведению, сумма финансирования льготной лекарственной помощи на полугодие — 55 млн. руб. Именно этот аукцион станет первым камнем в фундаменте совершенно новой системы льготного лекарственного обеспечения.

Подписано в печать

04.12.2007

---