Статья. «Анализ проектов (Федеральных законов „Об автономных учреждениях“, „Государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях“ и „Об установлении порядка, условий и критериев реорганизации государственных и муниципальных учреждений“»

(Ю. В. Михайлова, Н. В. Косолапова, Л. О. Короткова)

(«Менеджер здравоохранения», 2005, № 8)

АНАЛИЗ ПРОЕКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ «ОБ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ», «ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) АВТОНОМНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ» И «ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ПОРЯДКА, УСЛОВИЙ И КРИТЕРИЕВ РЕОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ»

На сегодняшний день в единой системе здравоохранения медицинские учреждения государственной и муниципальной систем здравоохранения рассматриваются фактически как база мощностей и ресурсов здравоохранения.

Эта ситуация значительно отличается от существовавшей в 90-годы, когда государственные и муниципальные учреждения обладали относительно высокой степенью самостоятельности в привлечении внебюджетных и расходовании бюджетных и внебюджетных средств.

С принятием Бюджетного кодекса было осуществлено последовательное сокращение объема прав государственных и муниципальных учреждений, их полномочия были значительно ограничены. Произошел переход к повышению финансовой дисциплины в планировании и расходовании бюджетных средств, казначейскому исполнению операций с бюджетными средствами, была принята новая, детализированная классификация бюджетных расходов, в соответствии с которой производится бюджетное финансирование учреждений и утверждение сметы их расходов, операции по внебюджетным доходам и расходам учреждений переведены на казначейское исполнение [1].

Данная ситуация привела к тому, что медицинские учреждения государственной и муниципальной систем здравоохранения фактически выступают в условиях рыночных отношений как объекты публичного управления, зависящие от объемов бюджетно-сметного финансирования и тарифов ОМС. Но финансирование по смете осуществляется без увязки с результатами работы получателей средств, не создает стимула к более рациональному использованию ресурсов, воспроизводит затратный тип хозяйствования, а тарифы ОМС зачастую не покрывают реальные затраты медицинских учреждений.

Назрела ситуация, когда стали необходимы преодоление несоответствия возможностей государственных и муниципальных учреждений условиям рынка, предоставление им большей свободы в финансово-хозяйственной деятельности, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления услуг, наконец, развитие конкуренции медицинских организаций.

Для достижения указанных целей в настоящее время в Минэкономразвития России идет работа над проектами Федеральных законов «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях» и «Об установлении порядка, условий и критериев, вводящие новые организационно-правовые формы медицинских организаций.»

Необходимо оговориться, что действие указанных законов будет распространяться не только на медицинские организации, но и на иные государственные и муниципальные учреждения, действующие в социальной сфере — в области науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

За основу для разработки новых организационно-правовых форм были взяты уже существующие виды некоммерческих организаций — учреждение и автономная некоммерческая организация. Соответственно будущие организации также будут некоммерческими. Это означает, что целью их деятельности не является извлечение прибыли. Полученная же прибыль не распределяется в пользу учредителей и используется исключительно в уставных целях.

Возникновение организаций в новых организационно-правовых формах возможно двумя способами: путем создания новых организаций и путем реорганизации действующих учреждений в форме преобразования.

При создании учредителем обеих организаций в соответствии с проектами законов о них сможет выступить лишь государство — Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в лице соответственно федерального правительства, исполнительного органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления. При этом учредитель остается единственным как при создании АУ, так и при создании Г(М)АНО.

Более актуальным для действующих государственных и муниципальных учреждений на сегодняшний день является вопрос их преобразования в новые формы — Г(М)АНО и автономное учреждение, и в хозяйственное общество.

В соответствии с проектом ФЗ «Об установлении порядка, условий и критериев реорганизации государственных и муниципальных учреждений» преобразование учреждений может осуществляться только в отношении учреждений, способных эффективно применять свою деятельность в рыночных условиях за счет использования как бюджетных, так и внебюджетных средств.

Указанным проектом установлены общие критерии, соблюдение которых дает возможность преобразовать учреждение:

• характер и уровень социальных гарантий, предоставляемых учреждением в сфере его деятельности;
• преобразование не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи;
• наличие конкурентной рыночной среды в сфере деятельности учреждения на государственном и муниципальном рынке предоставления соответствующих услуг и производства работ;
• потенциальная возможность, оцененная на основании экономических, технологических, научно-производственных и иных ресурсов подлежащего реорганизации учреждения, осуществлять свою деятельность в условиях рыночной конкурентной среды;
• размер внебюджетных доходов учреждения и соотношение доли внебюджетных доходов и доли бюджетного финансирования;
• соотношение размера доходов от основного вида деятельности с размером доходов от иных видов деятельности.

По каждому из перечисленных критериев соответствующим исполнительным органом могут утверждаться конкретные социально-экономические показатели: по федеральным государственным учреждениям — Правительством РФ, по государственным учреждениям субъектов РФ — органом исполнительной власти субъекта РФ, по муниципальным учреждениям — органом местного самоуправления в рамках их компетенции.

Также в проекте перечислены обязательные условия, дающие возможность принять решение о преобразовании учреждения:

• отсутствие у преобразуемого учреждения кредиторской задолженности по обязательствам, просроченной более чем на три месяца на дату принятия решения о преобразовании (устанавливается на основании бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату);
• переход учреждения на финансирование по результатам выполнения работ и (или) оказания услуг.

Федеральным правительством могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о преобразовании. Кроме того, Правительством РФ либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления могут определяться перечни учреждений, не подлежащих преобразованию.

Безусловно, животрепещущим вопросом является вопрос о том, какие учреждения будут преобразованы и в какие формы. Свое видение проблемы изложил на Рабочем совещании «Пути совершенствования здравоохранения в России» член рабочей группы по здравоохранению Фонда «Центр стратегических разработок» профессор С. В. Шишкин. По его мнению, часть медицинских учреждений целесообразно сохранить в прежней форме, часть преобразовать в принудительном порядке, часть преобразовать по инициативе коллектива учреждения и по решению учредителя.

По его мнению, если основная деятельность не может быть адекватно измерена объемными (результирующими) показателями и налицо ситуация когда важнее обеспечить возможность оказывать необходимую медицинскую помощь, чем оптимизировать загрузку мощностей, то такие учреждения как центры санэпиднадзора, инфекционные и психиатрические больницы, туберкулезные и наркологические диспансеры, центры СПИД целесообразно сохранить в прежней форме и финансировать по смете их содержание.

В ситуации когда учреждение не находится в монопольном положении, необходима оптимизация мощностей учреждений данного профиля, имеется управленческий потенциал для самостоятельного хозяйствования, целесообразно преобразовать учреждение в Г(М)АНО. Среди таких учреждений могут быть городские больницы в городах, где имеются две и более однотипные больницы, специализированные больницы в регионах, где имеются другие больницы, оказывающие аналогичный вид помощи, клиники НИИ, если в зоне их деятельности имеются другие больницы, оказывающие аналогичный вид помощи, диагностические центры при наличии в зоне их деятельности других организаций, оказывающих аналогичные виды диагностических услуг, городские поликлиники при наличии в городе двух и более поликлиник.

Также были рассмотрены варианты «особых случаев преобразования». Например, такие когда стоматологическая поликлиника для взрослых преобразовывается в Г(М)АНО либо приватизируется, участковые врачи и врачи общей практики при выходе из состава амбулаторно-поликлинического учреждения создают групповые практики (не менее 5 врачей) в форме Г(М)АНО с закреплением за ними движимого и недвижимого имущества (при соблюдении установленных условий преобразования).

Решение о преобразовании учреждения принимается его учредителем — органом исполнительной власти Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Решение о преобразовании должно содержать указание на:

• основание принятия решения о преобразовании;
• сроки его проведения;
• перечень организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих выполнение в полном объеме обязательств преобразуемого учреждения по выполнению работ, оказанию услуг в сфере его деятельности;
• указание на орган (комиссию), уполномоченный учредителем на проведение преобразования, его председателя и персональный состав;
• указание на источник финансирования расходов, связанных с осуществлением преобразования.

При преобразовании учреждения в автономное учреждение передача имущества осуществляется путем принятия решения собственника имущества об изъятии имущества из оперативного управления преобразуемого учреждения и закреплении его на праве оперативного управления за правопреемником. Имущество, изъятое из гражданского оборота и ограниченное к использованию в нем (памятники культуры и истории, культурные ценности, природные ресурсы (кроме земельных участков), передается АУ в пользование.

Состав передаваемого автономному учреждению имущества определяется собственником этого имущества, а сведения о нем являются приложением к решению собственника о передаче имущества.

Таким образом, управление имуществом автономного учреждения остается в ведении органа исполнительной власти, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом. В этом схожесть между существующим ныне учреждением и будущим автономным учреждением.

При преобразовании учреждения в государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию имущество, по решению его собственника передается в собственность последней, за исключением:

• памятников истории и культуры, музейных ценностей;
• природных ресурсов (кроме земельных участков);
• иных видов имущества, ограниченного для использования в гражданском обороте или изъятого из него.

Перечисленные виды имущества передаются Г(М)АНО в пользование.

Состав передаваемого Г(М)АНО имущества так же, как при передаче имущества автономному учреждению, определяется собственником имущества, а сведения о нем являются приложением к решению собственника.

В законопроекте о Г(М)АНО предусмотрена возможность передачи Г(М)АНО имущества в аренду и безвозмездное пользование и подробно описан порядок заключения договоров аренды и безвозмездного пользования. В аренду или безвозмездное пользование может передаваться движимое и недвижимое имущество, отнесенное к основным средствам. При этом собственник передаваемого имущества и Г(М)АНО обязаны заключить договор аренды или безвозмездного пользования недвижимым имуществом. В качестве основания для заключения договора аренды и/или безвозмездного пользования имуществом в законопроекте рассматривается решение о преобразовании.

Преобразование в хозяйственные общества предполагается применять в исключительных случаях. Под исключительным случаем в проекте понимается положение, когда бюджетное учреждение или его подразделения, на протяжении многих лет фактически действуют как коммерческие организации.

Так же, как в случаях с Г(М)АНО и АУ, при преобразовании учреждения в хозяйственное общество решение об изъятии имущества из оперативного управления учреждения принимается одновременно с решением о преобразовании.

Каков правовой статус новых организаций по сравнению с их прообразами, какие возможности дают медицинским учреждениям законопроекты?

Новые организации создаются для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ функций государства (муниципальных образований) в социальной сфере.

АУ отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым оно не вправе распоряжаться без согласия собственника. Виды этого имущества определяются федеральным правительством. Собственник же не отвечает по обязательствам АУ.

АУ самостоятельно распоряжается имуществом (в том числе недвижимым), которое оно приобретает на доходы от своей деятельности. Собственник же имущества не получает доходов от деятельности и использования автономным учреждением имущества.

Земля закрепляется за АУ на праве постоянного бессрочного пользования — так же, как в настоящее время она закреплена за государственными и муниципальными учреждениями.

С согласия собственника имущества автономное учреждение вправе выступать учредителем и вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал (фонд) или иным образом передавать его в качестве учредителя (участника) других юридических лиц, деятельность которых соответствует его целям и способствует качественному предоставлению услуг (выполнению работ) автономным учреждением.

Помимо основной деятельности, ради осуществления которой АУ создано, оно осуществляет деятельность по бесплатному или частично платному оказанию услуг (выполнению работ) в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Финансируется эта деятельность из бюджета, государственных внебюджетных фондов или иных средств.

При надлежащем выполнении задания и исполнении обязательств АУ вправе по своему усмотрению оказывать услуги и выполнять работы, относящиеся к его основной деятельности, для любых граждан и юридических лиц, возмездно, заключая публичный договор. На тех же началах АУ вправе оказывать услуги (выполнять работы), которые носят дополнительный характер по отношению к его основной деятельности. При этом все виды дополнительной деятельности автономного учреждения должны быть исчерпывающим образом указаны в его уставе.

Органы управления АУ

Структура органов управления АУ проста:

• высший коллегиальный орган управления — попечительский совет;
• единоличный исполнительный орган — руководитель;
• иные органы, предусмотренные законом и уставом.

Основные функции управления автономным учреждением остаются за учредителем:

• определение приоритетных направлений деятельности АУ;
• внесение изменений и дополнений в устав, утверждение устава в новой редакции;
• реорганизация и ликвидация;
• утверждение передаточного акта и разделительного баланса;
• назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационного балансов;
• назначение и прекращение полномочий руководителя, если законом не предусмотрен иной порядок;
• принятия решения о создании филиалов и открытии представительств;
• рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимостью и особо ценным движимым имуществом и т.д.

Состав попечительского совета также формируется учредителем, который назначает и досрочно прекращает деятельность членов совета. В состав входят представители органа исполнительной власти, в ведении которого находится АУ, — учредителя; органа, на который возложено управление имуществом, и представители общественности, не состоящие с АУ в трудовых отношениях. Работа в попечительском совете не оплачивается, возмещаются только документально подтвержденные расходы, связанные с работой совета.

Попечительский совет, несмотря на статус высшего органа управления, является по сути совещательным органом, в чью компетенцию входят рассмотрение и выдача рекомендаций по вопросам, отнесенным к компетенции учредителя, который не вправе принимать решения по этим вопросам без рассмотрения рекомендаций попечительского совета. Единственный вопрос, в котором попечительский совет действует самостоятельно, в качестве надзорного органа, — одобрение предложений руководителя о совершении крупной сделки или сделки, в отношении которой имеется конфликт интересов (сделки с заинтересованностью).

К компетенции руководителя (главного врача) АУ отнесены все вопросы текущего руководства организацией, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя и совета.

Также на руководителя возложена имущественная ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате нарушения условий совершения крупной сделки и сделки с заинтересованностью, причем независимо от того, была ли сделка признана недействительной. Крупной сделкой в целях законопроекта признается сделка, если ее цена либо стоимость отчуждаемого или обременяемого имущества превышает 5% балансовой стоимости активов АУ на последний отчетный период.

Основным отличием правого статуса государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (Г(М)АНО) от статуса автономного учреждения является то, что Г(М)АНО обладает имуществом на праве собственности.

Так же, как и в случае с АУ, учредитель Г(М)АНО не отвечает по ее обязательствам и не получает доход от использования ее имущества и деятельности.

В отношении видов деятельности законопроект о Г(М)АНО почти полностью дублирует положения проекта ФЗ «Об автономных учреждениях»:

• с согласия учредителя Г(М)АНО вправе выступать учредителем (участником) и вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал (фонд) или иным образом передавать в качестве учредителя (участника) других юридических лиц, деятельность которых соответствует ее целям, и способствует качественному предоставлению услуг (выполнению работ) Г(М)АНО;
• помимо основной деятельности, ради осуществления которой Г(М)АНО создана, она осуществляет деятельность по бесплатному или частично платному оказанию услуг (выполнению работ) на основании заказа учредителя. Финансируется эта деятельность из бюджета, государственных внебюджетных фондов или иных средств;
• при надлежащем выполнении заказа учредителя Г(М)АНО вправе по своему усмотрению возмездно оказывать услуги и выполнять работы, относящиеся к ее основной деятельности, для любых граждан и юридических лиц, заключая публичный договор;
• на тех же началах Г(М)АНО вправе оказывать услуги (выполнять работы), которые носят дополнительный характер по отношению к ее основной деятельности. При этом все виды дополнительной деятельности Г(М)АНО должны быть исчерпывающим образом указаны в ее уставе.

Органы управления Г(М)АНО

Структура органов управления Г(М)АНО схожа с таковой автономного учреждения:

• высший коллегиальный орган управления — попечительский совет, состоящий из представителей тех же органов, что и в случае с АУ;
• состав попечительского совета также формируется учредителем, который назначает и досрочно прекращает деятельность членов совета;
• единоличный исполнительный орган — руководитель;
• уставом Г(М)АНО может быть предусмотрено создание коллегиального исполнительного органа;
• иные органы, предусмотренные законом и уставом.

Компетенция попечительского совета Г(М)АНО коренным образом отличается от такового в автономном учреждении — в нее входят те вопросы, которые отнесены к компетенции учредителя АУ:

• определение приоритетных направлений деятельности организации;
• внесение изменений и дополнений в устав, утверждение устава в новой редакции;
• реорганизация и ликвидация организации;
• утверждение передаточного акта и разделительного баланса;
• назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационного балансов;
• назначение и прекращение полномочий единоличного и коллегиального исполнительных органов, если законом не предусмотрен иной порядок;
• принятия решения о создании филиалов и открытии представительств.

А также вопросы:

• утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса, представления их учредителю;
• утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности;
• утверждение внутренних документов в области деятельности организации и ее органов;
• рассмотрение и одобрение предложения исполнительного органа о совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью.

В отличие от попечительского совета АУ, попечительский совет Г(М)АНО является основным органом управления, принимающим решения по важнейшим вопросам деятельности организации.

К компетенции руководителя (главного врача) Г(М)АНО отнесены все вопросы текущего руководства организацией, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя и совета. Также на руководителя возложена имущественная ответственность в размере убытков, причиненных Г(М)АНО в результате нарушения условий совершения крупной сделки и сделки с заинтересованностью, причем независимо оттого, была ли сделка признана недействительной. Крупной сделкой в целях законопроекта признается сделка, если ее цена либо стоимость отчуждаемого или обременяемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов Г(М)АНО на последний отчетный период.

На сегодняшний день работа над законопроектами продолжается, требуется также разработать и ряд подзаконных актов, необходимых для корректного введения законов в действие. Также возможно принятие отдельного закона, регулирующего особенности рассмотренных организационно-правовых форм в сфере здравоохранения. Обсуждается также роль и компетенция попечительских советов организаций. Решается вопрос о субсидиарной ответственности собственника имущества автономного учреждения, например, по коммунальным платежам. Вынести законопроекты на рассмотрение Правительства предполагается в июне текущего года, а ввести в действие — не ранее 2006 года.

Специалисты нашего Института непрерывно следят за работой над проектами, отслеживая последние изменения в них. Мы продолжаем вести работу по изучению новых организационно-правовых форм, в том числе порядка их деятельности, структуры органов управления, источников имущества, порядка финансирования и т.д. Изучаются вопросы преобразования действующих в сфере здравоохранения государственных (муниципальных) учреждений в автономное учреждение, государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество, вопросы подготовки учреждений к преобразованию, прорабатывается схема действий органов управления учреждения, анализируются изменения в бухгалтерской и налоговой отчетности.

Также разработаны базовый пакет организационно-методической документации по преобразованию медицинских учреждений в новые организационно-правовые формы и программа обучающих семинаров для главных врачей, финансовых директоров, главных бухгалтеров, экономистов, юристов государственных и муниципальных учреждений, действующих в сфере здравоохранения.

По принятию нового законодательства специалисты нашего Института готовы оказывать консультативную и информационную помощь обратившимся за ней медицинским учреждениям.

ЛИТЕРАТУРА

1. Шишкин С.В. О новых организационно-правовых формах организаций социальной сферы / Материалы Рабочего совещания «Пути совершенствования здравоохранения в России» г. Москва, 18-19 декабря 2004 г.

---