Статья: Анализ показателей эффективности профилактических мероприятий, направленных на соблюдение обязательных требований в сфере оказания качественной медицинской помощи

(Винокурова М.А.)

(«Медицинское право», 2022, № 4)

«Медицинское право», 2022, № 4

Винокурова Мария Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры права Южно-Уральского государственного гуманитарно-педагогического университета, город Челябинск.

Статья посвящена анализу показателей эффективности профилактических мероприятий, направленных на соблюдение обязательных требований в области оказания качественной медицинской помощи и совершенствование индикаторов результативности применяемых профилактических практик.

При помощи комплекса общенаучных методов теоретического познания (анализа, синтеза, абстрагирования и т.д.), а также совокупности частноправовых и специальных методов (формально-юридического, сравнительно-правового) был проведен комплексный анализ сущности показателей результативности и эффективности, а также внесены предложения по корректировке индикаторов эффективности.

Доказано возрастание значимости применения системы межведомственного информационного взаимодействия между контролирующим и подконтрольным субъектами, а также существенности использования профилактических практик с целью повышения заинтересованности субъекта в соблюдении обязательных требований.

Ключевые слова: показатель, эффективность, прозрачность, качество оказания медицинской помощи, соблюдение обязательных требований, межведомственное информационное взаимодействие, паттерн поведения.

An Analysis of Ratios of Efficiency of Preventive Events Aimed at Compliance with Obligatory Requirements in High-Quality Medical Care

M.A. Vinokurova

Vinokurova Maria A., PhD (Law), Associate Professor of the of the Department of Law of the South Ural State Humanitarian Pedagogical University, Chelyabinsk.

The article is devoted to analysis of indicators of the effectiveness of preventive measures aimed at compliance with mandatory requirements in the field of quality medical care and improving of indicators of the effectiveness of applied preventive practices.

With the help of a complex of scientific methods (analysis, synthesis, etc) and a combination of private law and special methods (formal-legal, comparative-legal) the author analyzed the essence of efficiency indicators and different approaches to correct of the performance indicator.

The growing significance of application of the system of interdepartmental information interaction between controlling and controlled entities and the importance of using preventive practices in order to increase the interest of the subject in compliance with mandatory requirements has been proved.

Key words: indicator, efficiency, transparency, quality of medical care, compliance with mandatory requirements, interdepartmental information interaction, pattern of behavior.

Современная реформа контрольно-надзорной деятельности предопределила формирование нового подхода в превенции нарушений обязательных требований и рисков причинения вреда общественно значимым благам. Коснувшись темы реформы государственного контроля (надзора), необходимо отметить, что «ориентация государственного контроля (надзора) с карательной и фискальной на превентивную... а также установленные законопроектом формы профилактики должны способствовать обеспечению законности» <1>.

---

<1> Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. 2017. № 9. С. 36.

С.А. Правкин и В.В. Смирнова отмечают, что изменение курса деятельности контрольно-надзорных органов предопределило изменение «модели кодекса с репрессивной на профилактическую. Сначала — определенная профилактика, и только при отсутствии ее результатов, там, где срочное вмешательство не требуется, — меры наказания» <2>.

---

<2> Правкин С.А., Смирнова В.В. Новый этап административной реформы в России, или Что ожидать от «регуляторной гильотины»? // Российская юстиция. 2020. № 7. С. 429.

Остается подчеркнуть, что профилактика нарушений обязательных требований является положительным моментом в реформе контрольно-надзорной деятельности.

Помимо этого, с 1 июля 2021 г. вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» <3>, еще раз подтверждающие установление приоритета профилактических мероприятий по отношению к контрольно-надзорным.

Как и любая форма деятельности, оценка результатов проведения профилактических мероприятий производится с помощью определенных показателей, среди которых можно выделить «эффективность», «отчетность», «результативность». Термин «эффективность» подразумевает под собой степень приспособления «операции» к выполнению стоящих перед ней задач. В данном исследовании под операцией стоит подразумевать систему действий, объединенных единым замыслом и направленных к достижению определенной цели <4>.

<4> Вентцель Е.С. Введение в исследование операций. М.: Советское радио, 1964. С. 6.

Цель использования профилактических практик в контрольно-надзорном механизме выражается в устранении настоящих и вероятных причин и условий, способных повлечь нарушение обязательных требований, предъявляемых в социально значимых сферах социальной действительности. Данное положение можно сформулировать следующим образом: применение мер профилактики позволяет осуществить переход от обладания факта, а именно определить текущую картину положения дел, к пониманию и коррекции дальнейших шагов.

Необходимость проведения исследования

Реформа контрольно-надзорной деятельности напрямую связана с политикой государства. В свою очередь, государственная поддержка здравоохранения зависит от результатов работы различных государственных институтов, в том числе и федеральных органов исполнительной власти.

При этом С.М. Зырянов справедливо указывает на то, что «в статусе сотрудника контрольно-надзорного органа переплетаются полномочия сразу нескольких направлений деятельности» <5>, что, в свою очередь, отражается и на специфике оценки результатов деятельности. Более того, специализация органов исполнительной власти предопределяет разработку различных индикаторов результативности, эффективности и прозрачности.

---

<5> Зырянов С.М. Административно-правовой статус сотрудника контрольно-надзорного органа // Журнал российского права. 2019. № 9. С. 103.

Так, в основе анализа оказания качественной медицинской помощи лежит оценка как основных, так и вспомогательных показателей эффективности. Именно показатели эффективности позволяют обнаружить отклонения функционирования общественных систем.

В настоящее время на территории Российской Федерации формирование системы оценки эффективности работы контрольно-надзорных органов проходит в несколько этапов:

первый этап связан с определением перечня показателей эффективности деятельности контрольно-надзорных органов. Так, в Приказе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 26 октября 2017 г. № 9048 <6> отражены показатели результативности работы Росздравнадзора, относящиеся к обеспечению качества организации медицинской деятельности;

второй этап характеризуется показателем отчетности, т.е. составлением рейтинга промежуточных итогов деятельности контрольно-надзорных органов;

третий этап (2019 — 2024 годы) ориентирован на внедрение автоматического расчета показателей эффективности деятельности контрольно-надзорных органов.

---

<6> Приказ Росздравнадзора от 26 октября 2017 г. № 9048 «Об утверждении перечней показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальных органов» // СПС «КонсультантПлюс».

При этом показатели, по которым происходит оценка эффективности работы контрольно-надзорных органов, поделены на несколько групп. Показатели группы А отражают фактические данные об уменьшении ущерба охраняемым законом ценностям. Индикаторы группы Б характеризуют издержки деятельности контрольно-надзорных органов. Показатели группы В представляют собой атрибутивные параметры подконтрольной среды.

В рамках исследования необходимо проанализировать показатели третьей группы В, так как данная группа индикаторов позволяет оценить эффективность профилактических мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения обязательных требований в области оказания качественной медицинской помощи.

Группа В.3.8 включает в себя:

(а) количество проведенных профилактических мероприятий;

(б) опубликование на официальном сайте списка обязательных требований, предъявляемых к организации медицинской деятельности и оказанию медицинской помощи;

(в) создание руководств по соблюдению действующих обязательных требований;

(г) размещение на официальном сайте в сети Интернет разъяснений о содержании новых обязательных требований, а также изменений, вносимых в действующие нормативные акты;

(д) публичные слушания по правоприменительной практике;

(е) проведение с территориальными органами семинаров, вебинаров, заседаний рабочих групп;

(ж) выступления в СМИ;

(з) публикации в журналах «Вестник Росздравнадзора», «Ремедиум»;

(и) подготовку докладов об итогах профилактической работы;

(к) количество субъектов, в отношении которых проведены профилактические мероприятия;

(л) предотвращенный ущерб в результате проведения профилактических мероприятий;

(м) количество граждан и подконтрольных (поднадзорных) объектов, ознакомленных с профилактическими мероприятиями;

(н) количество вынесенных предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, направленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, при проведении профилактических мероприятий;

(о) стоимостную оценку (себестоимость) одного профилактического мероприятия.

Вышеуказанные индикаторы демонстрируют, что оценка эффективности профилактических мероприятий основана на показателях результативности, отчетности и прозрачности, что, с одной стороны, считается приемлемым инструментом контрольно-надзорной деятельности. С другой стороны, контроль над показателями результативности не учитывает релевантную ситуацию, а значит, и не способствует формулированию новых задач системы. Показатели отчетности (рейтинга) подгоняют систему под определенные свойства, что приводит к искажению объективных данных. Отвлечение внимания от цели — заинтересованности подконтрольного субъекта в соблюдении обязательных требований — приводит к концентрации внимания на измеримом, а не действительно важном, т.е. происходит «лечение симптомов, а не болезни».

Следствием идеи прозрачности работы становится отупляющая рутина отчетности работников как самих контрольно-надзорных органов, так и работников социально значимых профессий, деятельность которых становится объектом проверки первых. Замена компетентности количественным подходом подрывает доверие граждан к социальным институтам некоммерческого сектора. Врач и (или) должностное лицо теперь не может действовать по своему усмотрению, он должен опираться на стандартизированные формы работы, т.е. формируется паттерн поведения, именуемый как «выученная беспомощность», или непринятие риска за выбранную форму профессиональных действий. В свою очередь, стандартизированные формы работы сводятся к получению финансового результата, и если прогноз не оправдался, то это ведет к ужесточению наказания. Результатом идеологии количественных оценок является чрезмерное нормоустановление с уплотняющей системой правил.

Указанные обстоятельства предопределили необходимость проведения исследования.

Результаты исследования

При формировании правовой формулы, позволяющей количественно оценить эффективность проводимых профилактических практик, стоит учитывать следующие факторы:

1. проблемы российского здравоохранения кроются не в низком качестве оказания медицинской помощи, а являются результатом социальных факторов, лежащих за пределами системы здравоохранения;

2. количественные показатели, позволяющие оценить соблюдение обязательных требований в области оказания качественной медицинской помощи, принесут полезный результат, если будут учитывать индикаторы «процесса» и «структуры», которые помогут снизить частоту медицинских ошибок;

3. показатели эффективности применяемых профилактических мероприятий должны соотноситься с высшими показателями по стране и со средним уровнем показателей по субъектам РФ.

Под показателем «структуры» автор подразумевает характеристики субъектного состава:

• количество сертифицированных лиц, использующих профилактические практики в контрольно-надзорной деятельности;
• профессиональный опыт;
• соотношение загруженности персонала и количества подконтрольных объектов.

Индикатор «процесса» включает в себя целесообразность, полезность и содержание проводимых профилактических практик:

• затрачиваемое время;
• частоту;
• цели, поставленные перед проведением, и уровень их завершенности.

Вместе с тем в условиях современной действительности происходит трансформация инструментов, задействованных в контрольно-надзорном производстве. Проведение публичных слушаний по правоприменительной практике, реализация семинаров, заседаний рабочих групп в виртуальном пространстве позволят минимизировать затраты, а также нивелировать территориальные и временные трудности. Однако при использовании данных видов профилактических мероприятий подконтрольные субъекты не вовлечены в процесс взаимодействия, становясь пассивными субъектами.

Поэтому вполне закономерно создание на платформе «Типового облачного решения контрольно-надзорной деятельности» личного кабинета подконтрольного лица с применением системы межведомственного информационного взаимодействия. Данный сервис позволит дистанционно проводить обучение и тестирование подконтрольного субъекта на знание и усвоение обязательных требований, что обеспечит трансформацию паттернов поведения участников, а также повысит заинтересованность субъектов в соблюдении обязательных требований. Кроме того, межведомственное информационное взаимодействие «развивает определенное перекрестное риск-информирование различных федеральных органов исполнительной власти, иных органов, задействованных в контрольно-надзорном механизме» <7>, и подконтрольных субъектов.

---

<7> Агамагомедова С.А. Риск-ориентированный подход при осуществлении контрольно-надзорной деятельности: теоретическое обоснование и проблемы применения // Сибирское юридическое обозрение. 2021. № 4. С. 466.

Выводы

С учетом изложенного представляется возможным внести определенные изменения в показатели эффективности профилактических мероприятий, направленных на соблюдение обязательных требований в области оказания качественной медицинской помощи:

1. создать на платформе «Типового облачного решения контрольно-надзорной деятельности» личный кабинет подконтрольного субъекта для проведения обучения и онлайн-тестирования с целью минимизации последствий нормонарушающего поведения.

2. при разработке количественного показателя нужно понять:

• целесообразность и полезность проводимого профилактического мероприятия;
• содержание;
• субъектный состав;
• процедуру анализа полученных данных.

Поэтому в показатели «процесса» стоит включить такие характеристики, как «количество граждан (пациенты) и подконтрольных (поднадзорных) субъектов (медицинские работники, главные врачи, заместители главных врачей), ознакомленных с профилактическими мероприятиями (микроопросы, анкетирование, фокус-группы и пр.)» и «количество подконтрольных (поднадзорных) субъектов (медицинские работники, главные врачи, заместители главных врачей), прошедших дистанционное обучение на предмет знаний обязательных требований в сфере оказания качественной медицинской помощи».

Литература

1. Агамагомедова С.А. Риск-ориентированный подход при осуществлении контрольно-надзорной деятельности: теоретическое обоснование и проблемы применения / С.А. Агамагомедова // Сибирское юридическое обозрение. 2021. № 4. С. 460 — 470.

2. Вентцель Е.С. Введение в исследование операций / Е.С. Вентцель. Москва: Советское радио. 1964. 390 с.

3. Зырянов С.М. Административно-правовой статус сотрудника контрольно-надзорного органа / С.М. Зырянов // Журнал российского права. 2019. № 9. С. 100 — 110.

4. Ноздрачев А.Ф. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля / А.Ф. Ноздрачев, С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова // Журнал российского права. 2017. № 9. С. 34 — 46.

5. Правкин С.А. Новый этап административной реформы в России, или Что ожидать от «регуляторной гильотины»? / С.А. Правкин, В.В. Смирнова // Российская юстиция. 2020. № 7. С. 427 — 433.

Подписано в печать

26.08.2022

---