Статья: Административно-правовые споры в сфере медицинской деятельности

(Лупарев Е.Б.)

(«Медицинское право», 2019, № 4)

Е.Б. ЛУПАРЕВ

---

<*> Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 18-011-00135.

Лупарев Евгений Борисович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета, город Краснодар.

Статья посвящена проблематике оспаривания актов субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями в сфере медицинской деятельности. В том числе рассматривается судебная и административная практика разрешения административно-правовых споров в связи с привлечением к административной ответственности в сфере охраны здоровья граждан.

Ключевые слова: административно-правовые споры, медицинская деятельность, охрана здоровья населения, административная ответственность.

Administrative and Legal Disputes in the Area of Medical Activity

E.B. Luparev

Luparev Evgeniy B., Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the Kuban State University, Krasnodar.

The article is devoted to the issues challenging the acts of entities vested with public authority in the sphere of medical activity. Including discusses judicial and administrative practice the administrative and legal disputes in connection with administrative responsibility in the sphere of health protection of citizens.

Key words: administrative and legal disputes, Medical Affairs, health, administrative responsibility.

Проблематика административно-правовых споров в сфере медицинской деятельности лежит в общем контексте административного оспаривания и характеризуется спецификой объекта и предмета административно-правового спора.

Состав субъектов административно-правового спора в сфере медицинской деятельности предполагает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями в сфере медицинской деятельности. К таковым могут относиться не только государственные или муниципальные органы, но и медицинские организации, реализующие отдельные государственно-властные функции.

Субъектами административно-судебного оспаривания в сфере медицинской деятельности могут быть любые организации, в том числе и медицинские, а также лица, в отношении которых применен этот акт, или лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым административным актом, если они полагают, что этим нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы.

Поскольку санитарно-эпидемиологическое благополучие является составной частью охраны здоровья, то оспаривание нормативных актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия находится в контексте содержания положений ст. 2 Федерального закона «Об охране здоровья граждан Российской Федерации» и позволяет утверждать, что законодатель относит меры санитарно-эпидемиологического (профилактического) характера к медицинским <1>. Важно иметь в виду, что определение санитарных норм и правил может входить в компетенцию только специализированных государственных органов, а регулирование иных, связанных с реализацией этих норм вопросов — в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с превышением органами государственной власти субъектов Российской Федерации границ полномочий, определяемых федеральными актами об охране, и возникают административно-правовые споры, связанные, в частности, с отловом безнадзорных животных <2>.

<2> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018): утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28 марта 2018 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 1. Дела об оспаривании нормативно-правовых актов могут напрямую и не быть связаны с охраной здоровья населения, а определять, в частности, особенности налогового статуса медицинских организаций <3>.

<3> См., напр.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. № 4-АПГ17-40 «Об отмене решения Московского областного суда от 5 октября 2017 г. и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 2 решения Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области „О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2014 года № 4/4 „О земельном налоге“ от 20.06.2017 № 2/46» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.04.2019).

Административно-правовые споры, связанные с совершением или отказом в совершении медицинскими организациями и их должностными лицами определенных действий, подпадают под регулирование главой 22 КАС РФ, но, как нам представляется, требуется дифференцированный подход к отнесению дел в медицинской сфере к административно-правовым спорам. Связано это с субъектным составом спорящих сторон и объектом спора. Важно понимать, является ли медицинская организация или ее должностное лицо субъектами, наделенными государственно-властными или иными публичными полномочиями. Так, Верховный Суд РФ в Кассационном определении по делу № 34-КГ16-12 от 2 ноября 2016 г. обратил внимание нижестоящих судов на то, что начальник медицинской части учреждения Федеральной службы исполнения наказаний наделен властными полномочиями, реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в сфере охраны здоровья в отношении лиц, находящихся под стражей в следственных изоляторах, т.е. правоотношения, возникающие в связи с необходимостью предоставления административному истцу медицинской помощи, не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности <4>.

С точки зрения проблематики применения главы 22 КАС РФ к сфере медицины сложность вызывают дела, где в качестве административного ответчика выступают негосударственные организации. В каждом конкретном случае правоприменитель вынужден выяснять, руководствуясь нормами, определяющими статус той или иной организации, есть ли у нее государственно-властные или иные публичные полномочия. Сам характер таких полномочий не является однотипным. Верховным Судом России по конкретному делу указано, что «противотуберкулезные медицинские организации наделяются отдельными публичными полномочиями в части возложения на них обязанности по информированию органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор» <5>.

<5> Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2017 г. № 56-КГ16-37 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.04.2019).

Открытым остается вопрос о должностных лицах медицинских организаций, чьи действия и бездействие могут быть оспорены в судебно-административном порядке. Если более конкретно, то проблема не в сотрудниках медицинских организаций, чей статус как должностных лиц не вызывает сомнений (главный врач, старшая медицинская сестра, заведующий отделением), а в собственно врачах <6>. В силу отсутствия универсального легального понятия должностного лица не остается ничего иного, как использовать данное понятие по аналогии, взяв соответствующую формулировку из примечания к ст. 2.4 КоАП РФ.

---

<6> На проблему справедливо указывает Т.Е. Сучкова. См.: Сучкова Т.Е. К вопросу о наделении врача статусом должностного лица // Вестник Вятского государственного университета. 2012. № 4. С. 142 — 145.

Мы считаем, что в некоторых случаях врач может выполнять не только медицинские услуги, но и организационно-распорядительные функции должностного лица, например, если стоит вопрос об отказе в выдаче листка временной нетрудоспособности, записи в медицинской книжке, об отказе в признании инвалидом врачом — сотрудником бюро медико-социальной экспертизы, и, соответственно, только в этих и подобных случаях, создающих юридически значимые последствия публичного характера, его действия и бездействие могут быть оспорены в порядке главы 22 КАС РФ.

Отдельную группу административных дел в сфере медицинской деятельности, рассматриваемых в порядке КАС РФ, составляют дела:

• о принудительной (недобровольной) госпитализации в противотуберкулезную медицинскую организацию;
• о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
• о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни <7>;

---

<7> См.: Бурашникова Н.А. Судебное санкционирование недобровольного оказания медицинской помощи в Российской Федерации // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2018. № 3. С. 11 — 17.

• иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Последний из названных случаев, по сути дела, открывает дорогу по отнесению к фактическим основаниям административно-судебного контроля заболеваний, не только представляющих индивидуальный вред, но и могущих стать источником массовых заражений, что влечет неблагоприятные социальные последствия для неопределенного круга лиц.

Строго говоря, об административно-правовом споре по данной категории дел можно говорить лишь в том случае, когда лицо, в отношении которого рассматривается дело, отказывается добровольно пройти лечение в соответствующей медицинской организации, оспаривая необходимость такого лечения, либо оспаривает нарушение им соответствующих санитарных правил непосредственно в судебном заседании.

Основания недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, несколько отличаются от оснований признания лица недееспособным. Медицинским критерием, подлежащим выяснению в судебном заседании, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 278 КАС РФ выступает тяжелое психическое расстройство. Как ни странно, действующее законодательство не содержит четкого перечня того, что относится к тяжелым психическим расстройствам. Понятно, что «сами по себе такие заболевания, как алкоголизм, наркомания и токсикомания, к категории тяжелых психических расстройств не относятся и не могут служить основанием для принудительной госпитализации» <8>. Но это имеет место до определенной стадии заболевания и служит одним из оснований для принудительной госпитализации, если поведение указанных больных сопряжено с обстоятельствами, описанными в ст. 29 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <9> и п. 2 ч. 1 ст. 278 КАС РФ. Сравнительный анализ положений ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и ст. 278 КАС РФ выявляет коллизионный характер используемой терминологии: в первом случае речь идет о психических расстройствах, а во втором — о тяжелых психических расстройствах. В случае использования не соответствующей КАС РФ терминологии в процессуальных документах это может послужить формальным основанием для отказа в административном иске.

---

<8> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2015): утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23 декабря 2015 г. (ред. от 26 апреля 2017 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 9.

<9> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1913. URL: http://www.pravo.gov.ru - 19.07.2018.

Медицинским основанием возбуждения дела о недобровольном помещении в противотуберкулезную медицинскую организацию является наличие у лица заразной формы туберкулеза. Фактическими материально-правовыми основаниями выступают:

• неоднократное (т.е. 2 и более раза) нарушение санитарно-противоэпидемического режима для больных заразными формами туберкулеза;
• умышленное уклонение от лечения туберкулеза.

Однако конструкция ч. 1 ст. 281 КАС РФ предполагает принудительную госпитализацию в противотуберкулезную организацию и при умышленном уклонении от обследования при подозрении на туберкулез. Другими словами, принудительная госпитализация возможна и при наличии достаточных оснований полагать наличие у лица туберкулеза любой, а не только заразной формы при условии умышленного уклонения от обследования, на что обращают внимание специалисты, изучающие этот вопрос <10>.

---

<10> См.: Кулакова В.Ю. О некоторых проблемах правового регулирования производства по делам о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 9. С. 21 — 28.

Санитарно-эпидемиологический режим больных заразными формами туберкулеза предполагает, что больной в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (ред. от 3 августа 2018 г.) и п. 1.3 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 22 октября 2013 г. № 60 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 „Профилактика туберкулеза“ (ред. от 6 февраля 2015 г.) (вместе с СП 3.1.2.3114-13...) <11> должен соблюдать соответствующие правила, а именно: проходить обследование, контролируемое лечение и соблюдать гигиенические нормы по взаимодействию с окружающими.»

---

<11> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. № 28. URL: http://www.pravo.gov.ru - 20.02.2015.

В этой связи нам представляется неудачной формулировка ст. 281 КАС РФ, в которой речь идет не только о том, что лицо умышленно уклоняется от лечения или обследования, т.е. своими действиями оспаривает предписания уполномоченной организации, но и о том, что лицо нарушает санитарно-противоэпидемический режим. В последнем случае речь идет скорее не о споре, а о применении к лицу административно-принудительных мер со стороны суда <12>. Более того, заметим, что уже упомянутые Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза» не содержат конкретных предписаний, адресованных лицу, больному туберкулезом. Все нормы данного нормативного акта адресованы уполномоченным государственным органам и медицинским организациям, но никак не больному, в связи с чем предлагается конкретизировать положения ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (ред. от 3 августа 2018 г.) конкретными обязанностями по соблюдению санитарно-противоэпидемического режима для больных туберкулезом.

---

<12> Лебедева О.О. Применение отдельных принудительных мер административного предупреждения как самостоятельное административное производство в структуре административного процесса // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 3. С. 203 — 210.

Литература

1. Бурашникова Н.А. Судебное санкционирование недобровольного оказания медицинской помощи в Российской Федерации / Н.А. Бурашникова // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2018. № 3. С. 11 — 17.

2. Глущенко А.Н. Административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Диссертация кандидата юридических наук / А.Н. Глущенко. Воронеж, 2016. 286 с.

3. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории / А.Б. Зеленцов. Москва: Российский ун-т дружбы народов, 2009. 691 с.

4. Зеленцов А.Б. О предмете административно-правового спора / А.Б. Зеленцов, Ф.Ф. Яхин // Юрист. 2003. № 11. С. 35 — 40.

---