Статья. «Административная реформа как фактор повышения эффективности управления здравоохранением»

(М. А. Татарников)

(«ГлавВрач», 2006, № 8)

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ

Совершенствование системы управления здравоохранением — одно из важнейших условий повышения эффективности организации охраны здоровья населения.

Первоочередной задачей в этом направлении является практическая реализация основных положений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. (далее — Концепция), одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. Ее основными целями в области здравоохранения должны стать повышение эффективности управления отраслью, качества и доступности медицинских услуг. Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

• внедрение в практику принципов и процедур управления по результатам;
• разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в области здравоохранения;
• оптимизация функционирования органов управления здравоохранением, введение механизмов противодействия коррупции в их деятельности;
• повышение прозрачности и открытости деятельности органов управления здравоохранением, улучшение их взаимодействия с гражданским обществом;
• модернизация системы информационного обеспечения органов управления здравоохранением.

Проведение административной реформы в области управления здравоохранением в соответствии с Концепцией необходимо проводить по следующим основным направлениям:

1. Управление по результатам.

2. Стандартизация и регламентация.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

6. Обеспечение административной реформы.

1. Управление по результатам

Внедрение системы управления по результатам в здравоохранении представляет серьезную проблему из-за отсутствия формализованных интегрированных показателей здоровья населения и деятельности медицинских учреждений. Существующая система статистической и финансовой информации не отвечает современным методическим и технологическим требованиям. Данные разобщены по различным ведомствам, часто методологически несопоставимы, представлены в плохо приспособленном для обработки виде или вообще отсутствуют, что делает невозможным проведение качественного социально-экономического анализа.

В связи с этим расчет интегрированных показателей деятельности ЛПУ и общественного здоровья на базе расчета потерь трудового потенциала, индексов DALY (годы жизни с поправкой на нетрудоспособность) или QALY (годы жизни с поправкой на качество жизни) не представляется возможным, тем более невозможен дифференцированный анализ по отдельным социальным и демографическим группам.

Отсутствуют социологические показатели оценки деятельности учреждений здравоохранения и самооценки здоровья, принятые во многих развитых странах. Кроме того, результаты работы медицинских работников часто проявляются в отдаленном будущем, что еще больше затрудняет оценку их деятельности.

Система показателей оценки деятельности медицинских учреждений и здравоохранения в целом должна быть достаточно простой для понимания и удобной для практического использования, а затраты на ее обоснование и текущий контроль не превышать разумных пределов. Этим объясняется выбор показателей реализации национальной программы «Здоровье». Например, проведение профилактических прививок предполагает выделение дополнительных финансовых средств на приобретение вакцины, оплату работы медработников и саму организацию мероприятия. Результат — количество привитых в абсолютных цифрах и процентах — легко контролируется. Более сложный социально-экономический и медицинский анализ эффективности вакцинации не проводится.

Аналогично решается поставленная приоритетная задача обеспечения кадрами первичного звена здравоохранения (в 2005 г. из 604 тыс. врачей там работало всего 56 тыс.). Предполагается определенная последовательность шагов в этом направлении, включая первоочередное существенное повышение их заработной платы, что позволит его укомплектовать медработниками, в том числе за счет молодых специалистов и перетока кадров из других сфер здравоохранения.

Вторым шагом должно стать качественное укрепление кадрового потенциала в самом широком смысле этого слова. Несмотря на простоту, такой подход к решению проблем может быть оправдан при условии, что он получит свое логическое продолжение в дальнейшем. Речь должна идти не о простом вливании финансовых средств, что, безусловно, неплохо, а о повышении экономической, социальной и медицинской эффективности здравоохранения в целом и решении системных проблем его развития. Основные показатели реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» по направлениям «Развитие первичной медико-санитарной помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью» и объемы его финансирования представлены в табл. 1.

приоритетного национального проекта «Здоровье» <*>

---

<*> Источник: www.rost.ru

Направления	Задачи и основные показатели	Объем финансирования (млрд. руб.)
		2006 г.	2007 г. (план)	всего
Развитие первичной медикосанитарной помощи	Повышение доступности и качества первичной медико-санитарной помощи, в т.ч.: — повышение уровня квалификации врачей участковой службы (увеличение количества врачей, прошедших подготовку, на 13848 человек); — снижение коэффициента совместительства в учреждениях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, до 1,1; — сокращение сроков ожидания диагностических исследований в поликлиниках до одной недели; — обновление парка санитарного автотранспорта службы скорой медицинской помощи на 12120 машин; — снижение числа заразившихся ВИЧ-инфекцией не менее чем на 1000 человек в год; — снижение заболеваемости — гепатитом B не менее чем в 3 раза, краснухой не менее чем в 10 раз, в т.ч. ликвидация врожденной краснухи, а также гриппом в период эпидемии и снижение выраженности его проявления у заболевших; — раннее выявление наследственных заболеваний не менее чем у 250 детей; — снижение материнской смертности до 29 на 100 тыс. родившихся живыми, младенческой смертности до 10,6 на 1000 родившихся живыми; — снижение частоты обострений и осложнений хронических заболеваний не менее чем на 30% и снижение временной нетрудоспособности не менее чем на 20%	71,1	88,4	159,5
Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью	Повышение уровня обеспеченности населения высокотехнологичными видами медицинской помощи не менее чем до 45% потребности	16,7	31,4	48,1
Расходы по информационной поддержке и управлению проектом		0,6	0,7	1,3
Расходы — всего по проекту		88,4	120,5	208,9

Управление по результатам позволяет более эффективно осуществлять планирование, организацию и контроль деятельности ЛПУ и здравоохранения в целом при повышении эффективности использования финансовых, материальных и кадровых ресурсов.

Понятные и воспринимаемые как правильные и справедливые цели и показатели их достижения являются важнейшим элементом системы трудовой мотивации медицинских работников. Однако для этого необходима разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов управления здравоохранением по основным направлениям их работы, а также контроль достижения результатов. Для внедрения механизма управления по результатам и проектного управления должна быть создана соответствующая типовая нормативно-правовая и методическая база с ее обязательной апробацией на экспериментальных территориях.

2. Стандартизация и регламентация управления здравоохранением

Важнейшим направлением проведения административной реформы в области управления здравоохранением является разработка и внедрение в практику административных регламентов (АР) <*> не только на федеральном, но и региональном и муниципальном уровнях. Управленческие процессы в отрасли за редким исключением не описаны и соответственно не совершенствуются. При этом они слишком часто недостаточно организованы и не эффективны. Их качество может быть улучшено путем их совершенствования на основе АР с использованием возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Для этого требуется разработка модельных АР для всех уровней управления здравоохранением.

---

<*> Под административным регламентом понимается нормативно-правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность его действий (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Подготовка в централизованном порядке соответствующего сборника модельных АР на региональном и муниципальном уровнях позволит не только унифицировать нормативно-правовую базу и повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах управления здравоохранением, но и сэкономить значительные финансовые средства на разработку соответствующей документации по каждому субъекту Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

АР определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Разработка и внедрение АР позволит повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах управления здравоохранением, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур, сделать предоставляемые ими услуги гражданам и организациям более доступными и качественными. АР предполагают усиление персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Планируется улучшение взаимодействия органов управления здравоохранением, гражданами и организациями путем предоставления информации об административных процедурах.

При разработке АР должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации их деятельности с учетом возможностей использования современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель является основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции

В настоящее время созданы все необходимые предпосылки для модернизации и повышения эффективности системы управления здравоохранением. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 23.12.2005, с изм. от 27.03.2006) образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.

Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области охраны здоровья населения возложены на федеральное министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг — на федеральные агентства. В Концепции отмечено, что необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация коррупции, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.

Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы в России.

В то же время в ряде органов управления здравоохранением возникают дополнительные условия для коррупции. В группу риска входят те, для которых характерно:

• наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
• высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
• высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

В связи с этим необходимо создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности органов управления здравоохранением с повышенным риском коррупции.

В соответствии с основными направлениями проведения административной реформы необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для нужд здравоохранения. По оценкам специалистов, действующая система является недостаточно эффективной.

Использование конкурсных механизмов допускает высокий уровень манипуляций, блокируя эффективную конкуренцию.

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества

Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является ее информационная закрытость, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. Не являются исключением органы управления здравоохранением.

В рамках административной реформы планируется разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Важную роль в этом направлении должны сыграть ведомственные интернет-порталы.

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов управления здравоохранением

Существующий в отрасли уровень информационного обеспечения не соответствует современным требованиям и не позволяет организовывать процессы управления по результатам.

В связи с этим основными целями мероприятий по данному направлению является модернизация отраслевой информационной системы на основе использования передовых информационно-коммуникационных технологий, совершенствования системы показателей и статистического учета, внедрения в практику регулярных социологических исследований как части мониторинга деятельности здравоохранения.

Перспективным направлением информационного обеспечения органов управления здравоохранением является участие в федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ред. от 26.07.2004, с изм. от 21.10.2004).

6. Обеспечение административной реформы в здравоохранении

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы в отрасли. Успешность реализации административной реформы во многом будет зависеть от ее поддержки работниками, и, прежде всего, руководителями здравоохранения. В соответствии с Концепцией необходимо запланировать следующие мероприятия:

• создание типовых программ и методических рекомендаций по проведению административной реформы для органов управления здравоохранением на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих органов исполнительной власти;
• мониторинг результативности мероприятий административной реформы в здравоохранении;
• совершенствование механизмов распространения успешного опыта отраслевого управления;
• взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы в здравоохранении.

В соответствии с Концепцией в 2006 г. планируется работа по следующим направлениям:

• разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях;
• разработка и принятие нормативных правовых актов, закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;
• разработка нормативных правовых актов и методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создания механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации;
• реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти;
• разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы;
• разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ;
• разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 г. и последующие годы;
• начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации;
• формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

Подписано в печать

26.07.2006

---