Статья. «Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов»

(А.Гусев)

(«Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2008, № 5)

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

Согласно ст. 62 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 94-ФЗ) лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. В статье рассмотрены некоторые аспекты административной ответственности должностных лиц учреждений здравоохранения, а также самих учреждений за нарушения, связанные с размещением заказов.

Общие положения

Для того чтобы перейти непосредственно к административной ответственности за нарушение законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, по мнению автора, вначале необходимо определить, что именно является административным правонарушением, и установить, какие органы имеют право привлекать к указанной ответственности.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1. КоАП РФ). Кроме того, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4. КоАП РФ).

Постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не может быть вынесено по истечении года со дня совершения административного правонарушения (п. 1 ст. 4.5. КоАП РФ). При длящемся административном правонарушении постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено в течение года со дня его обнаружения (п. 2 ст. 4.5. КоАП РФ).

Согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителей законом. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном правонарушении, выявило факт его совершения.

Примечание. Истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пп. 6 п. 1 ст. 24.5. КоАП РФ).

Рассматривать дела об административных правонарушениях вправе органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 23.66. КоАП РФ).

Контроль за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок (ст. 17 Федерального закона № 94-ФЗ).

Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, является Федеральная антимонопольная служба.

От ее имени рассматривать дела об административных правонарушениях вправе (п. 2 ст. 23.66. КоАП РФ):

1). руководитель Федеральной антимонопольной службы и его заместители;

2). руководители структурных подразделений Федеральной антимонопольной службы и их заместители;

3). руководители территориальных органов Федеральной антимонопольной службы и их заместители.

Внеплановые проверки осуществляются в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) учреждения здравоохранения, поступления информации о нарушении законодательства РФ о размещении заказов. Порядок рассмотрения жалоб участников размещения заказа определен Приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.11.2007 № 379 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Примечание. Непредставление или несвоевременное представление в Федеральную антимонопольную службу сведений, если их представление является обязательным в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ, а также представление заведомо недостоверных сведений влечет наложение административного штрафа: на должностных лиц в размере от 10000 до 50000 руб.; на юридические лица — от 100000 до 500000 руб. (ст. 19.7.2. КоАП РФ).

Основания для привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов установлены ст.ст. 7.29.-7.32., 19.5. и 19.7. КоАП РФ. Рассмотрим более подробно указанные основания.

Неверно выбранный способ размещения заказов

Принятие должностным лицом учреждения здравоохранения решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд с нарушением требований, установленных Федеральным законом № 94-ФЗ, влечет наложение административного штрафа в размере 30000 руб. (п. 1 ст. 7.29. КоАП РФ).

Какое лицо является должностным? В соответствии со ст. 2.4. КоАП РФ под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций несут административную ответственность как должностные лица.

Таким образом, в случае если должностным лицом учреждения здравоохранения, например, принято решение заключить государственный контракт путем размещения государственного (муниципального) заказа у единственного поставщика и стоимость заключаемого договора превышает установленный ЦБ РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке (в настоящее время — 100000 руб. <*>), оно может быть привлечено к административной ответственности.

---

<*> Указание ЦБ РФ от 20.06.2007 № 1843-У «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя».

Кроме того, в случае если в Федеральном законе № 94-ФЗ четко прописано, что государственный (муниципальный) заказ по данному виду товаров, работ, услуг размещается путем проведения торгов (торгов в форме аукциона), а должностное лицо принимает решение заключить контракт, используя иной метод размещения заказа (например, метод котировки), то административный штраф за это нарушение составит 50000 руб. (п. 2 ст. 7.29. КоАП РФ).

Хочется заметить, что если Федеральный закон № 94-ФЗ предусматривает альтернативный вариант размещения государственного (муниципального) заказа и должностное лицо учреждения здравоохранения им воспользуется, то административную ответственность оно уже не будет нести. Например, Федеральный закон № 94-ФЗ, устанавливая обязанность учреждений здравоохранения при приобретении лекарственных средств проводить аукцион, не содержит запрета на возможность размещения заказов по приобретению лекарственных средств путем проведения запроса котировок, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500000 руб., или у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в случаях, предусмотренных ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ. Таким образом, если стоимость договора на поставку лекарств не превышает 500000 руб. и должностное лицо принимает решение разместить государственный (муниципальный) заказ у единственного поставщика, то нормы об административной ответственности на него не распространяются.

В свою очередь, Федеральным законом № 94-ФЗ не предусмотрено альтернативных вариантов размещения заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства (путем проведения конкурса, запроса котировок либо у единственного источника). Государственный (муниципальный) контракт по данным видам работ заключается только по итогам проведения аукциона, что подтверждено Письмом Минэкономразвития России от 14.01.2008 № 884-77 «О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона № 94-ФЗ». Штраф за данное нарушение составит 50000 руб. В том же размере на должностное лицо налагается штраф, если им принимается решение о размещении заказа путем проведения запроса котировок и цена контракта превышает 500000 руб., поскольку в этом случае заказ следует разместить с использованием метода торгов.

Нарушение процедур размещения заказов

Исходя из практики проведения проверок, допускаемые должностными лицами при размещении государственных (муниципальных) заказов нарушения условно можно разделить на:

• нарушения при представлении сведений в официальные источники;
• нарушения при рассмотрении заявок участников.

Опубликование сведений в официальных источниках

На должностное лицо учреждения здравоохранения накладывается штраф в размере 30000 руб., а на само учреждение здравоохранения как юридическое лицо — 100000 руб. при установлении, что информация в официальном печатном издании или на официальном сайте в сети Интернет была размещена позднее установленных Федеральным законом № 94-ФЗ сроков (п. 1 ст. 7.30. КоАП РФ).

Напомним, что данным Законом установлены следующие сроки размещения на официальном сайте в сети Интернет и опубликования в официальном печатном издании информации о размещении заказов:

• извещение о проведении открытого конкурса опубликовывается учреждением здравоохранения в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе (п. 1 ст. 21 Федерального закона № 94-ФЗ). Протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе размещается на официальном сайте в течение дня, следующего после дня подписания указанного протокола. В случае проведения конкурса на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд протокол оценки и сопоставления заявок подлежит опубликованию в официальном печатном издании в течение пяти рабочих дней после дня подписания протокола. Обязанность опубликования протокола оценки заявок в официальном печатном издании при размещении заказа для федеральных нужд в п. 11 ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ не предусмотрена;
• извещение о проведении аукциона должно быть опубликовано в официальном печатном издании и размещено на официальном сайте не менее чем за 20 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе (п. 1 ст. 33 Федерального закона № 94-ФЗ). Протокол аукциона размещается на официальном сайте в течение дня, следующего после дня его подписания, а в случае проведения аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта РФ или муниципальных нужд указанный протокол также опубликовывается в официальном печатном издании в течение пяти рабочих дней после дня подписания указанного протокола (п. 8 ст. 37 Федерального закона № 94-ФЗ). Протокол проведения аукциона при размещении государственного заказа для федеральных нужд в официальном печатном издании не публикуется;
• извещение о проведении запроса котировок и проект государственного или муниципального контракта должны быть размещены на официальном сайте не менее чем за семь рабочих дней до истечения срока представления котировочных заявок (при проведении запроса котировок на сумму от 250000 до 500000 руб.), а при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую 250000 руб., — не менее чем за четыре рабочих дня до истечения указанного срока (п. 1 ст. 45 Федерального закона № 94-ФЗ). Протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок размещается на официальном сайте в день его подписания (п. 4 ст. 47 Федерального закона № 94-ФЗ).

Примечание. Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока начинается на следующий день после наступления события, которым определено его начало. То есть, например, последним днем подачи заявок на участие в аукционе должен быть минимум 21-й день со дня размещения извещения на официальном сайте в сети Интернет.

Неопубликование должностным лицом учреждения здравоохранения в официальном печатном издании или неразмещение на официальном сайте в сети Интернет информации о размещении заказов, подлежащей в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ такому опубликованию или размещению, влечет наложение административного штрафа на должностное лицо учреждения здравоохранения в размере 50000 руб., а на само учреждение здравоохранения — 500000 руб. (п. 3 ст. 7.30. КоАП РФ). В случае предоставления, опубликования в официальном печатном издании или размещения на официальном сайте в сети Интернет должностным лицом учреждения здравоохранения недостоверной информации о размещении заказов, на него в соответствии с п. 1 ст. 7.31. КоАП РФ может быть наложен административный штраф в размере 50000 руб., а на учреждение здравоохранения — 300000 руб.

Рассмотрение заявок участников

Нарушение членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт, порядка открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в таком конкурсе и порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, а также нарушение членом конкурсной или аукционной комиссии порядка отбора участников конкурса или аукциона, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным Федеральным законом № 94-ФЗ, нарушение членом аукционной комиссии порядка проведения аукциона влечет наложение административного штрафа в размере 30000 руб. (п. 2 ст. 7.30. КоАП РФ).

За нарушение порядка проведения открытого аукциона в электронной форме налагается административный штраф:

• на должностных лиц учреждения здравоохранения в размере 50000 руб.;
• на учреждение здравоохранения как юридическое лицо — 300000 руб. (п. 10 ст. 7.30. КоАП РФ).

Штраф в размере 50000 руб. согласно п. 4 ст. 7.30. КоАП РФ взимается с должностного лица при установлении включения в состав одного лота товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, а также при установлении должностным лицом учреждения здравоохранения:

• критериев оценки заявок на участие в конкурсе и (или) их значимости, не предусмотренных п. 4 ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ;
• требований к участникам размещения заказов, не предусмотренных ст. 11 Федерального закона № 94-ФЗ;
• размера обеспечения заявок на участие в конкурсе или аукционе, превышающего 5% начальной (максимальной) цены контракта (лота);
• требований к размеру и способам обеспечения исполнения контракта, не предусмотренных п. 15.2 ч. 4 ст. 22 и п. 9 ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 94-ФЗ;
• требований о представлении участниками размещения заказа документов и сведений, не предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ (например, сведений о непроведении ликвидации или неприостановлении деятельности, а также об отсутствии задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты). Данное нарушение влечет наложение административного штрафа в размере 50000 руб.

Согласно п. 3 ст. 47 Федерального закона № 94-ФЗ котировочная комиссия учреждения здравоохранения не рассматривает и отклоняет котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, или предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок. В случае невыполнения данного требования, а также при отклонении котировочных заявок по иным основаниям на члена котировочной комиссии может быть наложен административный штраф в размере 30000 руб. (п. 6 ст. 7.30. КоАП РФ).

Нарушение должностными лицами учреждения здравоохранения порядка предоставления и разъяснения конкурсной документации или документации об аукционе, порядка приема заявок на участие в конкурсе, аукционе или на участие в запросе котировок влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30000 руб. (п. 1 ст. 7.30. КоАП РФ). Кроме того, в случае сокращения сроков подачи заявок на участие в конкурсе, аукционе или запросе котировок на должностное лицо учреждения здравоохранения может быть наложен административный штраф в размере от 10000 до 30000 руб. (п. 8 ст. 7.30. КоАП РФ).

В заключение данного раздела статьи необходимо отметить, что в случае выбора членом конкурсной, аукционной или котировочной комиссии победителя торгов или запроса котировок с нарушением требований Федерального закона № 94-ФЗ на него может быть наложен административный штраф в размере 50000 руб.

Представление недостоверных сведений для ведения реестра государственных или муниципальных контрактов, а также недобросовестных поставщиков

В соответствии с п. 3 ст. 18 Федерального закона № 94-ФЗ в течение трех рабочих дней со дня заключения государственного или муниципального контракта учреждение здравоохранения обязано направить в уполномоченные на ведение реестров контрактов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления следующие сведения:

• наименование заказчика;
• источник финансирования;
• способ размещения заказа;
• дату проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок и реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта;
• дату заключения контракта;
• предмет, цену контракта и срок его исполнения;
• наименование, место нахождения (для юридических лиц), фамилию, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика).

Необходимо отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.03.2006 № 117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» с 01.01.2007 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, является Федеральное казначейство.

Примечание. Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц — от 300000 до 500000 руб.; на юридические лица — от 3000 до 5000 руб. (ст. 19.7. КоАП РФ). Кроме того, согласно п. 1 ст. 7.31. КоАП РФ направление должностным лицом учреждения здравоохранения недостоверных сведений для ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, влечет наложение административного штрафа: на должностных лиц в размере 50000 руб., на учреждение здравоохранения — 300000 руб.

Нарушение условий заключения государственных (муниципальных) контрактов

Статьей 7.32. КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц учреждений здравоохранения за нарушение условий государственных или муниципальных контрактов, в том числе за:

• заключение государственного или муниципального контракта по результатам проведения торгов или запроса котировок цен с нарушением объявленных условий торгов или запроса котировок цен либо условий исполнения государственного или муниципального контракта предусмотрен административный штраф в размере 50000 руб. (п. 1 ст. 7.32. КоАП РФ);
• заключение государственного или муниципального контракта по результатам проведения торгов или запроса котировок цен с нарушением объявленных условий торгов или запроса котировок цен, если такое нарушение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг, предусмотрен административный штраф в размере двукратного размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или стоимости товаров, работ, услуг, количество, объем которых уменьшены и которые явились предметами административного правонарушения (п. 1.1. ст. 7.32. КоАП РФ);
• нарушение сроков заключения государственного или муниципального контракта предусмотрен штраф в размере 30000 руб. (п. 1.2. ст. 7.32. КоАП РФ);
• изменение условий государственного или муниципального контракта, в том числе за увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий государственного или муниципального контракта не установлена Федеральным законом № 94-ФЗ, предусмотрен административный штраф в размере 20000 руб. (п. 2 ст. 7.32. КоАП РФ);
• изменение условий государственного или муниципального контракта, в том числе за увеличение цены товаров, работ, услуг, если это не предусмотрено Федеральным законом № 94-ФЗ и такое изменение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для государственных или муниципальных нужд, предусмотрен административный штраф в размере двукратного размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или стоимости товаров, работ, услуг, количество, объем которых уменьшены и которые явились предметами административного правонарушения (п. 3 ст. 7.32. КоАП РФ).

Невыполнение предписания или требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов

Административная ответственность по данному основанию предусмотрена ст. 19.5. КоАП РФ. Так, согласно нормам данной статьи если предписание (постановление, представление, решение) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), не выполнено в установленный срок, то это влечет наложение административного штрафа на должностное лицо в размере от 1000 до 2000 руб. или дисквалификацию на срок до 3 лет, а на учреждение здравоохранения как юридическое лицо — от 10000 до 20000 руб.

При невыполнении в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, его территориального органа (Федеральной антимонопольной службы, ее территориального органа) налагается штраф:

• на должностных лиц в размере 50000 руб.;
• на юридические лица в размере 500000 руб.

В заключение необходимо отметить, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные выносить решения по делу об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее данное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9. КоАП РФ).

Подписано в печать

23.04.2008

---