Решение Верховного Суда РФ от 30.03.2010 № ВКГПИ10-6

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 1 Приказа ФСБ от 01.06.2001 № 302 «Об исполнении Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 229-ФЗ»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВОЕННАЯ КОЛЛЕГИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего — судьи Верховного Суда Российской Федерации Шалякина А.С.

при секретаре — Д.

с участием заявителя Г., старшего военного прокурора 4 управления Главной военной прокуратуры полковника юстиции П.Р., представителей заинтересованного лица — Федеральной службы безопасности Российской Федерации К. и П.В., а также представителя Министерства юстиции Российской Федерации А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Г. о признании недействующим п. 1 Приказа Директора ФСБ РФ от 1 июня 2001 г. № 302 «Об исполнении Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 229-ФЗ»,

Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, в котором просит признать недействующим п. 1 Приказа Директора ФСБ РФ от 1 июня 2001 г. № 302 «Об исполнении Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 229-ФЗ» (далее — Приказ).

По его мнению, положения п. 1 Приказа противоречат требованиям п. 5 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», поскольку позволяют финансовым органам ФСБ РФ устанавливать такой районный коэффициент к денежному довольствию военнослужащих ФСБ РФ, который по своему размеру меньше коэффициента, установленного к заработной плате гражданского персонала ФСБ РФ, то есть граждан, работающих и проживающих в тех же районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, что и военнослужащие.

Г. утверждает, что применение оспариваемых положений Приказа нарушает установленный п. 1 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» принцип единой системы материального обеспечения военнослужащих потому, что в Министерстве обороны Российской Федерации к денежному довольствию военнослужащих и к заработной плате гражданского персонала установлен единый коэффициент, который по размеру выше, чем установленный для военнослужащих ФСБ РФ, проходящих военную службу в том же льготном районе.

Кроме того, заявитель полагает, что оспариваемая норма не соответствует требованиям, предъявляемым к Приказу Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, о недопустимости употребления в нем формулировок, допускающих различные толкования.

В судебном заседании заявитель Г. поддержал заявленные требования и пояснил, что оспариваемый Приказ противоречит требованиям Федерального закона «О статусе военнослужащих», в связи с чем просил суд обязать Федеральную службу безопасности Российской Федерации изменить содержание пункта 1 Приказа таким образом, чтобы исключить двойное толкование о порядке применения районного коэффициента к денежному довольствию военнослужащих ФСБ РФ.

Представители Федеральной службы безопасности Российской Федерации К. и П.В. требования заявителя не признали, просили отказать в их удовлетворении и пояснили, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации в пределах его полномочий и не противоречит действующему законодательству, в том числе п. 5 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих».

Утверждая о том, что в настоящее время в сфере правового регулирования установления районных коэффициентов продолжают действовать нормативные правовые акты СССР, К. и П.В. ссылаются на Постановление Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28, согласно которому к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений легкой и пищевой промышленности, просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, науки, культуры и других отраслей народного хозяйства, для которых эти коэффициенты не были установлены, в Приморском крае установлен районный коэффициент в размере 1,2. Указанное Постановление издано во исполнение Постановления Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1032.

По мнению представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации, установление в Приморском крае к заработной плате гражданского персонала ФСБ РФ районного коэффициента в размере 1,3 обусловлено правом, предоставленным указанному органу исполнительной власти Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 января 1993 г. № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала».

Согласно указанному Постановлению Федеральная служба безопасности Российской Федерации вправе применять районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала в пределах размеров коэффициентов, установленных для соответствующих территорий.

Аналогичное право предоставлено и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера».

Решением исполнительного комитета Приморского краевого совета народных депутатов от 13 сентября 1991 г. № 263 предоставлено право предприятиям и организациям по согласованию с соответствующими профсоюзными организациями вводить минимальный размер районного коэффициента 1,3 к заработной плате рабочих и служащих.

Поскольку денежное довольствие военнослужащих финансируется за счет средств федерального бюджета, то, считают представители, правовые основания для применения к нему районного коэффициента в размере 1,3 отсутствуют.

Кроме того, П.В. ссылается на решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2002 г., которым законность части оспариваемого Приказа уже проверялась.

Не противоречат, по его мнению, положения Приказа и Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку какой-либо неясности, позволяющей различно толковать оспариваемые нормы, они не содержат.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации А. также возражала против удовлетворения заявления Г., указав, что Приказ издан в соответствии с полномочиями Директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации и не нарушает права заявителя.

Выслушав выступления заявителя Г., объяснения представителей заинтересованного лица — Федеральной службы безопасности Российской Федерации К. и П.В., а также представителя Министерства юстиции Российской Федерации А., исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора полковника юстиции П.Р., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявления, Военная коллегия находит заявление Г. не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно п. 3 ст. 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих» порядок обеспечения военнослужащих денежным довольствием определяется федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Во исполнение Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 11 и 13 Федерального закона „О статусе военнослужащих“ Директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации издал соответствующий Приказ от 1 июня 2001 г. № 302.»

Данный Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 июля 2001 г. (регистрационный № 2801) и опубликован в «Российской газете» от 25 июля 2001 г. № 140, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 6 августа 2001 г. № 32.

Таким образом, оспариваемый Приказ издан правомочным на это должностным лицом — Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации в пределах его компетенции и в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В соответствии с ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

С 1 января 2000 г. Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 11 и 13 Федерального закона „О статусе военнослужащих“ введены положения, согласно которым к денежному довольствию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, устанавливаются коэффициенты (районные, за военную службу в высокогорных районах, за военную службу в пустынных и безводных местностях) и выплачиваются процентные надбавки к денежному довольствию в размерах и порядке, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и проживающих в указанных районах и местностях (п. 5 ст. 13 Федерального закона „О статусе военнослужащих“ действующей редакции).»

Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» предусмотрено, что размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации (статья 10). Аналогичное положение закреплено и в ст. 316 Трудового кодекса.

Учитывая, что денежное довольствие военнослужащим выплачивается за счет средств федерального бюджета, то и коэффициенты, применяемые к этому довольствию, должны быть установлены на федеральном уровне.

В настоящее время по данному вопросу действует ряд нормативных правовых актов, принятых как Правительством Российской Федерации, так и Советом Министров СССР, в том числе Госкомтрудом СССР совместно с ВЦСПС.

Необходимо отметить, что отличительной чертой нормативных правовых актов, принятых в СССР, является установление различного по своему размеру районного коэффициента для одной местности в зависимости от специальностей, профессий и отраслей экономики. В то же время постановления Правительства Российской Федерации такой дифференциации не содержат, а единственным критерием, определяющим размер районного коэффициента, является географическое местоположение соответствующего района.

Так, Постановлениями Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 31 марта 1960 г. № 453/9 и 470/9, соответственно, для работников строительных и ремонтно-строительных организаций, а также для работников предприятий, организаций и флота рыбной промышленности в Приморском крае установлен районный коэффициент в размере 1,3. Вместе с тем к заработной плате работников железнодорожного транспорта на территории всего Приморского края, а также работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания на территориях Ольгинского, Тернейского, Кавалеровского и Тетюхинского районов применяется районный коэффициент 1,2 (Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3 ноября 1960 г. № 1251/28, Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 4 сентября 1964 г. № 380/П-18, соответственно). Кроме того, для районов, где данный коэффициент не был установлен, Постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28 к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений легкой и пищевой промышленности, просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, науки и культуры установлен коэффициент 1,2.

Таким образом, в одном и том же льготном районе к заработной плате граждан, работающих и проживающих на его территории, нормативными правовыми актами СССР установлены различные коэффициенты (1,3 и 1,2).

Вместе с тем, реализуя право, предоставленное Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», исполнительный комитет Приморского краевого совета народных депутатов решением от 13 сентября 1991 г. № 263 ввел к заработной плате рабочих и служащих минимальный размер районного коэффициента 1,3.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 января 1993 г. № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала» некоторым федеральным органам исполнительной власти, в том числе тем, в которых законом предусмотрена военная служба, предоставлено право применять районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала в пределах размеров коэффициентов, установленных для соответствующих территорий.

Как пояснила в судебном заседании представитель Федеральной службы безопасности Российской Федерации К., данное ведомство, используя предоставленное ему указанным Постановлением право, установило в Приморском крае к заработной плате своего гражданского персонала районный коэффициент в размере 1,3. Основанием для этого послужило решение исполнительного комитета Приморского краевого совета народных депутатов от 13 сентября 1991 г. № 263. При этом подчеркнуто, что и денежное довольствие военнослужащих, и заработная плата гражданского персонала обеспечиваются за счет средств федерального бюджета.

Следовательно, на территории Приморского края к заработной плате как граждан, получающих ее из федерального бюджета (в частности, гражданский персонал ФСБ РФ), так и тех, чье финансирование осуществляется из иных источников, установлен районный коэффициент в размере 1,3.

Между тем п. 5 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» определено, что к денежному довольствию военнослужащих применяются такие районные коэффициенты, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных.

Таким образом, анализ норм действующего законодательства, в частности Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», позволяет суду сделать вывод о том, что установление размера районного коэффициента и порядок его применения для расчета денежного довольствия военнослужащих является исключительной прерогативой Правительства Российской Федерации и к компетенции федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, в том числе и Федеральной службы безопасности Российской Федерации не относится.

При таких обстоятельствах довод Г. о возможности неоднозначного толкования норм, содержащихся в п. 1 Приказа и якобы позволяющих финансовым органам Федеральной службы безопасности Российской Федерации устанавливать размер районного коэффициента к денежному довольствию военнослужащих, отличающийся от применяемого к заработной плате граждан, следует признать ошибочным. По своему содержанию оспариваемая часть Приказа не допускает придаваемое ему толкование.

Кроме того, из абз. 1 п. 1 Приказа усматривается, что его содержание полностью соответствует норме, закрепленной в п. 5 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Воспроизведение же в Приказе положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Что касается абз. 2 п. 1 Приказа, то его законность проверена Верховным Судом Российской Федерации, о чем изложено во вступившем в законную силу решении от 4 февраля 2002 г. № ВКПИ02-10.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку суд пришел к выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявления, то понесенные заявителем судебные расходы в связи с уплатой государственной пошлины возмещению не подлежат.

Руководствуясь ст. 194 - 199, 252 и 253 ГПК РФ, Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

В удовлетворении заявления Г. о признании недействующим п. 1 Приказа Директора ФСБ РФ от 1 июня 2001 г. № 302 «Об исполнении Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 229-ФЗ» отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме.

---