Решение Верховного Суда РФ от 17.07.2020 № ВКАПИ20-9

<О признании недействующим Приказа СК России от 29.03.2017 № 41>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Дербилова О.А.,

при секретаре Жиленковой Т.С.

с участием прокурора Дворцова С.В., административного истца Васюхина М.В., представителей: Следственного комитета Российской Федерации (далее — Следственный комитет) — Медведя Я.В.; Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации (далее — Главное военное следственное управление) — Гончаренко С.И. и Терещенко В.С.; Министерства юстиции Российской Федерации — Максутова Р.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Васюхина Максима Владимировича о признании недействующей Инструкции о порядке согласования оформления, учета, хранения и выдачи заграничных паспортов, выезда из Российской Федерации военнослужащих, гражданских служащих и иных работников военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну, утвержденной приказом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации — руководителя Главного военного следственного управления от 29 марта 2017 г. № 41, с учетом внесенных в нее изменений приказом от 12 октября 2018 г. № 94 (далее — Инструкция),

Васюхин М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с названным административным исковым заявлением, в котором указал, что был привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение определенного Инструкцией порядка учета, хранения и выдачи заграничных паспортов.

Между тем указанная Инструкция не прошла государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликована, хотя ее положения возлагают на административного истца обязанности, не предусмотренные действующим законодательством, и ограничивают его право на свободу передвижения, в том числе на выезд за границу, владение заграничным паспортом.

По мнению административного истца, положения Инструкции противоречат статьям 15, 16, 18, 19 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», статье 24 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. № 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации».

С учетом изложенного административный истец просит признать названную Инструкцию недействующей со дня ее утверждения.

В письменных возражениях представители Следственного комитета и Главного военного следственного управления просят отказать в удовлетворении административного иска Васюхина М.В., утверждая, что оспариваемая Инструкция принята руководителем Главного военного следственного управления в пределах предоставленных Следственным комитетом полномочий, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, издана в развитие соответствующих актов и их дублирует, является организационно-распорядительным документом, который не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию. Инструкция издана руководителем Главного военного следственного управления на правах структурного подразделения центрального аппарата Следственного комитета, не являющегося правотворческим органом, этот документ не является актом Следственного комитета, не содержит обязательных для исполнения предписаний, не устанавливает, не изменяет и не отменяет правовых норм, носит исключительно внутриведомственный характер и на военнослужащих каких-либо обязанностей не возлагает, а также не ограничивает их право на выезд за границу, а поэтому не является нормативным правовым актом.

Согласно позиции Министерства юстиции Российской Федерации административные исковые требования Васюхина М.В. подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемая Инструкция по своему содержанию является нормативным правовым актом, которым регламентируются вопросы порядка выезда за границу, оформления, учета и хранения заграничных паспортов военнослужащих и ряда сотрудников военных следственных органов Следственного комитета, непосредственно затрагивающие их законные интересы и права, а поэтому этот документ подлежал государственной регистрации, опубликованию и в отсутствие соблюдения этой процедуры не подлежал применению при регулировании соответствующих правоотношений.

Административный истец Васюхин М.В. в судебном заседании путем использования систем видеоконференцсвязи поддержал административный иск.

Выслушав объяснения представителей: Следственного комитета — Медведя Я.В.; Главного военного следственного управления — Гончаренко С.И. и Терещенко В.С., полагавших, что положения оспариваемой Инструкции не затрагивают и не нарушают прав Васюхина М.В., выступление представителя Министерства юстиции Российской Федерации Максутова Р.А. о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления, мнение прокурора Дворцова С.В. об оставлении административного искового заявления без удовлетворения, исследовав материалы административного дела, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу об удовлетворении исковых требований Васюхина М.В. по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации определено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу части 4 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» нормативные правовые акты Следственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пункту 10 Порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В силу пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10 названных Правил).

Как это предусмотрено пунктом 19 Правил, федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

В пункте 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105, указано, что государственной регистрации подлежат, в частности, нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, а также механизм реализации прав, свобод и обязанностей.

Аналогичные разъяснения содержались в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 4 марта 2007 г. № 88.

К числу признаков, характеризующих нормативный правовой акт, согласно правовой позиции, изложенной в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

По результатам судебного разбирательства административного дела установлено, что в соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» порядок выезда военнослужащих за пределы территории Российской Федерации определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу статей 2 и 19 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

Военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. № 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба», установлено следующее.

Разрешение на выезд из Российской Федерации военнослужащих федеральных органов исполнительной власти (федеральных государственных органов), в которых предусмотрена военная служба, дается руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти (федеральных государственных органов) или уполномоченными ими лицами.

Документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации (паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка), оформляются на основании справки по форме согласно Приложению, утвержденному этим постановлением Правительства Российской Федерации.

Порядок получения документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации, а также порядок сдачи и последующего хранения указанных документов, выдаваемых военнослужащим, осведомленным в сведениях, составляющих государственную тайну, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти и федеральным государственным органом, в которых предусмотрена военная служба.

Согласно статье 4 и частям 2 и 3 статьи 10 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» руководитель следственного органа Следственного комитета, к числу которых относится руководитель Главного военного следственного управления, вправе разрабатывать предложения о совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, тогда как нормативные правовые акты по данным вопросам принимает Следственный комитет.

Таким образом, в соответствии с требованиями действующего законодательства порядок выдачи заграничных паспортов и выезда за границу военнослужащих может регулироваться исключительно нормативными правовыми актами, в частности, федеральных органов исполнительной власти или федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба.

Как это предусмотрено статьей 4 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», пунктами 9 и 10 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, пунктом 1.1 Положения о Главном военном следственном управлении Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом председателя Следственного комитета Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 108, Главное военное следственное управление является подразделением центрального аппарата Следственного комитета и военным следственным органом.

В силу пункта 4.2.35 Положения о Главном военном следственном управлении руководитель Главного военного следственного управления наделен лишь правом издавать в пределах своих полномочий организационно-распорядительные документы, что не оспаривается представителями Следственного комитета и Главного военного следственного управления в суде.

Главное военное следственное управление, являясь подразделением центрального аппарата Следственного комитета и военным следственным органом, не наделено полномочиями по принятию нормативных правовых актов.

Однако анализ оспариваемой Инструкции, утвержденной приказом руководителя Главного военного следственного управления, и имеющихся материалов административного дела позволяет сделать вывод о том, что ее нормы, включая приложения к ней, обладают всеми существенными признаками нормативного правового акта, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод военнослужащих и отдельных сотрудников военных следственных органов Следственного комитета.

Так, в соответствии с пунктом 1.2 Инструкции ее положения определяют порядок проведения мероприятий по согласованию оформления, учету, хранению и выдаче заграничных паспортов, выезду из Российской Федерации военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и иных работников военных следственных органов Следственного комитета, осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну.

Действие Инструкции также распространяется на гражданских лиц, замещающих должности сотрудников военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну.

В фабуле приказа руководителя Главного военного следственного управления от 12 октября 2018 г. № 94 о внесении изменений в оспариваемую Инструкцию прямо указано, что соответствующие нормы приняты в целях совершенствования организации выезда и оформления заграничных паспортов сотрудников военных следственных органов Следственного комитета.

Кроме того, сама Инструкция определяет порядок согласования выезда за границу, оформления заграничного паспорта, подачи соответствующих рапорта (заявления) военнослужащими и другими сотрудниками военных следственных органов Следственного комитета, в том числе по частным делам, повторного согласования выезда, проведения инструктажа, оформления документов, необходимых для выезда, утверждает соответствующую форму рапорта (заявления), которые являются обязательной для них, определяет требования к их содержанию, устанавливает порядок их согласования, доведения соответствующих решений до сотрудников, основания для ограничения права на выезд, в том числе уволенным с военной службы, содержит нормы, затрагивающие вопросы выезда в зарубежную командировку, конкретизирует обязанности военнослужащих и работников, осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну, дополнительно вводит формы документов в виде отдельных приложений, исходя из содержания которых принимаются решения о разрешении выезда и оформлении служебного паспорта для выезда за границу, определяет порядок учета уже имеющихся заграничных паспортов, содержит требование о сдаче заграничных паспортов на хранение по прибытии из-за границы в конкретные сроки, устанавливает порядок действий лиц при утрате заграничного паспорта и возможность привлечения за это к дисциплинарной ответственности военнослужащих и сотрудников военных следственных органов Следственного комитета, а также иные вопросы, затрагивающие их права на выезд за границу, оформление, владение заграничным паспортом (пункты 2.3, 4.1, 4.2, 4.3, 4.9, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 6.4, 6.5, 6.6, Приложения 1 — 6 Инструкции).

Тем самым руководитель Главного военного следственного управления, издав приказ об утверждении оспариваемой Инструкции, осуществил нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с порядком выезда военнослужащих и сотрудников военных следственных органов Следственного комитета за границу, оформления, учета и хранения их заграничных паспортов.

Вопреки позиции, изложенной в возражениях Следственным комитетом и Главным военным следственным управлением, оспариваемая Инструкция дословно не воспроизводит положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а, напротив, дополняет и конкретизирует соответствующие правоотношения применительно к работникам и военнослужащим военных следственных органов Следственного комитета, непосредственно регулирует эти отношения с учетом специфики прохождения ими службы и соблюдения требований о защите государственной тайны в военных следственных органах (п. 1.2).

Тем самым оспариваемым актом непосредственно регулируются правоотношения, определяются механизмы взаимодействия отдельных должностных лиц Следственного комитета и Главного военного следственного управления с военнослужащими и иными сотрудниками, претендующими на выезд за границу, получение заграничного паспорта и его использование, путем введения дополнительных новых правовых норм, по своему содержанию отличных от предписаний, содержащихся в актах, имеющих большую юридическую силу.

Оспариваемая Инструкция является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы отдельных категорий сотрудников Следственного комитета, представляет собой по отношению к общим правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, специальный акт, направленный на более детальную регламентацию обозначенных в нем правоотношений.

С учетом того, что Инструкция по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, так как содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и урегулирование отношений с участием военнослужащих и сотрудников военных следственных органов Следственного комитета, осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну, следовательно, затрагивает их права, а кроме того, издана неправомочным должностным лицом федерального государственного органа, не зарегистрирована и официально не опубликована в установленном порядке, она подлежит признанию недействующей полностью независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении, со дня ее принятия.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 111 и статье 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, в том числе на оплату услуг представителя в разумных пределах.

При подаче административного иска Васюхиным М.В. уплачена государственная пошлина в размере 300 рублей, которая подлежит взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 111, 112, 175 — 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,

административное исковое заявление Васюхина Максима Владимировича удовлетворить.

Признать недействующим со дня издания приказ заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации руководителя Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации от 29 марта 2017 г. № 41 с учетом внесенных изменений приказом от 12 октября 2018 г. № 94 об утверждении Инструкции о порядке согласования оформления, учета, хранения и выдачи заграничных паспортов, выезда из Российской Федерации военнослужащих, гражданских служащих и иных работников военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором должен быть опубликован оспоренный правовой акт.

Взыскать с Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации в пользу Васюхина Максима Владимировича судебные расходы по оплате государственной пошлины при обращении в суд в размере 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательном виде изготовлено 17 июля 2020 г.

---