Решение Верховного Суда РФ от 17.07.2020 № ВКАПИ20-11

<О признании недействующим Приказа СК России от 21.04.2016 № 55>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Дербилова О.А.,

при секретаре Жиленковой Т.С.

с участием прокурора Дворцова С.В., административного истца Васюхина М.В., представителей: Следственного комитета Российской Федерации (далее — Следственный комитет) — Медведя Я.В.; Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации (далее — Главное военное следственное управление) — Гончаренко С.И. и Терещенко В.С.; Министерства юстиции Российской Федерации — Максутова Р.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Васюхина Максима Владимировича о признании недействующим Порядка аттестации военнослужащих, замещающих воинские должности в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации — руководителя Главного военного следственного управления от 21 апреля 2016 г. № 55 (далее — Порядок),

Васюхин М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с названным административным исковым заявлением, в котором указал, что при его аттестации к нему были применены положения оспариваемого Порядка, который не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован.

По мнению административного истца, утвержденный Порядок противоречит отдельным нормам Положения об аттестационных комиссиях Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом руководителя Следственного комитета Российской Федерации от 14 января 2016 г. № 4, частям 3, 7, 8, 9 и 10 статьи 26 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, а также части 2 статьи 21 и части 10 статьи 39 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403 «О Следственном комитете Российской Федерации».

С учетом изложенного административный истец просит признать оспариваемый Порядок недействующим.

В письменных возражениях представители Следственного комитета и Главного военного следственного управления просят отказать в удовлетворении административного иска Васюхина М.В., утверждая, что оспариваемый Порядок принят руководителем Главного военного следственного управления в пределах предоставленных Следственным комитетом полномочий, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и является организационно-распорядительным документом, который не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию. Порядок издан руководителем Главного военного следственного управления на правах структурного подразделения центрального аппарата Следственного комитета, не являющегося правотворческим органом, этот документ не является актом Следственного комитета, не содержит обязательных для исполнения предписаний, не устанавливает, не изменяет и не отменяет правовых норм, носит исключительно внутриведомственный характер и на военнослужащих каких-либо обязанностей не возлагает, а поэтому не является нормативным правовым актом.

Согласно позиции Министерства юстиции Российской Федерации административные исковые требования Васюхина М.В. подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемый им Порядок по своему содержанию является нормативным правовым актом, которым регламентируются вопросы аттестации военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета, непосредственно затрагивающие их законные интересы и права, а следовательно, этот документ подлежал государственной регистрации, опубликованию и в отсутствие соблюдения этой процедуры не подлежал применению при регулировании соответствующих правоотношений.

Административный истец Васюхин М.В. в судебном заседании путем использования систем видеоконференцсвязи поддержал административный иск.

Выслушав объяснения представителей: Следственного комитета — Медведя Я.В.; Главного военного следственного управления — Гончаренко С.И. и Терещенко В.С., полагавших, что положения оспариваемого Порядка не затрагивают и не нарушают прав Васюхина М.В., выступление представителя Министерства юстиции Российской Федерации Максутова Р.А. о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления, мнение прокурора Дворцова С.В. об оставлении административного искового заявления без удовлетворения, исследовав материалы административного дела, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу об удовлетворении исковых требований Васюхина М.В. по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации определено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу части 4 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» нормативные правовые акты Следственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пункту 10 Порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В силу пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила), нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10 названных Правил).

Как это предусмотрено пунктом 19 Правил, федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

В пункте 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105, указано, что государственной регистрации подлежат, в частности, нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, а также механизм реализации прав, свобод и обязанностей.

Аналогичные разъяснения содержались в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 4 марта 2007 г. № 88.

К числу признаков, характеризующих нормативный правовой акт, согласно правовой позиции, изложенной в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

По результатам судебного разбирательства административного дела установлено, что общие вопросы аттестации военнослужащих регламентированы в статьях 26 и 27 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237.

В пункте 3 статьи 26 названного Положения о порядке прохождения военной службы указано, что порядок организации и проведения аттестации определяется руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти или федерального государственного органа, в котором проводится аттестация.

В отношении военнослужащих военных следственных органов председателем Следственного комитета Российской Федерации такой порядок не определен, что следует из пунктов 1 и 2 Положения об аттестационных комиссиях Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом Следственного комитета от 14 января 2016 г. № 4.

Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации установлен приказом заместителя Председателя Следственного комитета — руководителя Главного военного следственного управления от 21 апреля 2016 г. № 55, которым утвержден оспариваемый Порядок.

Им же регламентируется рассмотрение вопросов аттестации военнослужащих, связанных с соблюдением сотрудниками требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Анализ оспариваемого Порядка и имеющихся материалов административного дела позволяет сделать вывод о том, что его нормы, включая приложения к нему, обладают всеми существенными признаками нормативного правового акта.

Так, оспариваемым Порядком, в частности, вводятся отличные по своему правовому содержанию от предусмотренного в Положении об аттестационных комиссиях Следственного комитета виды аттестации военнослужащих, основания их проведения с учетом специфики прохождения военной службы.

Порядком определяются обязанности и ответственность воинских должностных лиц при аттестации военнослужащих, формы документов (аттестационного листа и листа беседы с отзывом), их содержание.

Положениями оспариваемого Порядка устанавливается процедура принятия решений по вопросам, затрагивающим интересы военнослужащих при аттестации, в том числе об оценке их служебной деятельности, профессионального уровня и иным вопросам, характеризующим аттестуемого и определяющим его дальнейшее предназначение по военной службе.

Военнослужащему предоставляется возможность выразить свое несогласие с содержанием отзыва в аттестационном листе, для чего он может подать дополнительные документы, высказать просьбы и пожелания о дальнейшем прохождении военной службы, при этом возражения военнослужащего рассматриваются аттестационной комиссией.

Более того, как усматривается из материалов административного дела, нормы оспариваемого Порядка были непосредственно применены к административному истцу и послужили основанием для отказа в удовлетворении его рапортов по вопросам аттестации.

Таким образом, позиция Следственного комитета и Главного военного следственного управления о том, что данный оспариваемый Порядок по своим признакам не является нормативным правовым актом, противоречит содержанию этого документа.

Оспариваемый Порядок не может расцениваться как дублирующий Положение об аттестационных комиссиях Следственного комитета, поскольку последнее правоотношений с участием военнослужащих не регулирует, имеет отличное от оспариваемого Порядка правовое содержание и касается иной категории сотрудников Следственного комитета, специфики их служебной деятельности, о чем прямо указано в пунктах 1 и 2 Положения об аттестационных комиссиях Следственного комитета, что исключает возможность проверки оспариваемого Порядка на предмет его соответствия названному Положению как акту, имеющему большую юридическую силу.

Поэтому некоторые фрагментарные заимствования правовых норм при утверждении оспариваемого Порядка не исключают его самостоятельный нормативный правовой характер и содержащихся в нем предписаний, обязательных только для военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета, и не предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Вопреки позиции представителей Следственного комитета и Главного военного следственного управления, этим Порядком фактически определены специальные механизм, процедура и критерии аттестации военнослужащих, отличные от предусмотренных в отношении иных сотрудников Следственного комитета, а также дополняющие и развивающие общие нормы статей 26 и 27 Положения о порядке прохождения военной службы.

Тем самым руководитель Главного военного следственного управления, издав приказ об утверждении оспариваемого Порядка, осуществил нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с аттестацией военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета.

Однако регулирование правоотношений, затрагивающих права и законные интересы человека и гражданина, в силу действующего законодательства не может осуществляться правовым актом в отсутствие его регистрации и официального опубликования.

Кроме того, частью 2 статьи 21 и частью 10 статьи 39 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» предусмотрено, что аттестация сотрудников военных следственных органов Следственного комитета производится в порядке, установленном Председателем Следственного комитета, с учетом особенностей прохождения военной службы.

Согласно статье 4 и частям 2 и 3 статьи 10 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» руководитель следственного органа Следственного комитета, к числу которых относится руководитель Главного военного следственного управления, вправе разрабатывать предложения о совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, тогда как нормативные правовые акты по данным вопросам принимает Следственный комитет.

В соответствии с подпунктами 8 и 9 пункта 43 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38, председатель Следственного комитета издает нормативные правовые акты Следственного комитета и устанавливает в пределах своих полномочий порядок и сроки проведения аттестации сотрудников Следственного комитета.

Как это предусмотрено статьей 4 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», пунктами 9 и 10 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, пунктом 1.1 Положения о Главном военном следственном управлении Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом председателя Следственного комитета Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 108, Главное военное следственное управление является подразделением центрального аппарата Следственного комитета и военным следственным органом.

В силу пункта 4.2.35 Положения о Главном военном следственном управлении руководитель Главного военного следственного управления наделен лишь правом издавать в пределах своих полномочий организационно-распорядительные документы, что не оспаривается представителями Следственного комитета и Главного военного следственного управления в суде.

На момент издания оспариваемого Порядка аналогичные положения также содержались в ранее действовавшем Положении о Главном военном следственном управлении, утвержденном приказом от 27 января 2011 г. № 20 (пункт 4.2.32).

Более того, во время действия оспариваемого Порядка председатель Следственного комитета, издав приказ от 25 октября 2016 г. № 108, предусмотрел в его пункте 4.2.9, что руководитель Главного военного следственного управления предоставляет ему для утверждения положение об аттестации военнослужащих и лиц гражданского персонала данного управления и нижестоящих военных следственных органов.

Изложенное согласуется с требованиями пункта 3 статьи 26 Положения о порядке прохождения военной службы.

Однако оспариваемый Порядок, продолжая действовать после утверждения приказом председателя Следственного комитета от 25 октября 2016 г. № 108 нового Положения о Главном военном следственном управлении, не был приведен в соответствие с ним и полномочиями руководителя данного управления, а также требованиями действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

С учетом того, что Порядок по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, так как содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и урегулирование общественных отношений в сфере аттестации военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета, следовательно, затрагивает их права, а кроме того, издан неправомочным должностным лицом федерального государственного органа, не зарегистрирован и официально не опубликован в установленном порядке, он подлежит признанию недействующим полностью независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении, со дня его утверждения, оформленного приказом руководителя Главного военного следственного управления Следственного комитета от 21 апреля 2016 г. № 55.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление является обоснованным и подлежит удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 111 и статье 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, в том числе на оплату услуг представителя в разумных пределах.

При подаче административного иска Васюхиным М.В. уплачена государственная пошлина в размере 300 рублей, которая подлежит взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 111, 112, 175 — 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление Васюхина Максима Владимировича удовлетворить.

Признать недействующим со дня издания приказ заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации руководителя Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации от 21 апреля 2016 г. № 55 об утверждении Порядка аттестации военнослужащих, замещающих воинские должности в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации.

Взыскать с Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации в пользу Васюхина Максима Владимировича судебные расходы по оплате государственной пошлины при обращении в суд в размере 300 (трехсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательном виде изготовлено 17 июля 2020 г.

---