Решение Верховного Суда РФ от 27.03.2019 № ВКАПИ19-7
<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 11 и абзаца 2 пункта 13 Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утв. Приказом Министра обороны РФ от 30.09.2010 № 1280>
от 27 марта 2019 г. № ВКАПИ19-7
с участием военного прокурора управления Главной военной прокуратуры Дворцова С.В., представителей Министра обороны Российской Федерации — Н. и Министерства юстиции Российской Федерации — С.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. об оспаривании пункта 11 и абзаца 2 пункта 13 Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1280,
приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1280 утверждена Инструкция о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (далее — Инструкция).
Данный приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 октября 2010 г. № 18841 и опубликован для всеобщего сведения 29 октября 2010 г. в «Российской газете».
В соответствии с пунктом 11 Инструкции жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма (далее именуются — жилые помещения), распределяются уполномоченным органом военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, по очередности, которая определяется датой принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях, в случае если указанные даты совпадают, очередность определяется с учетом общей продолжительности военной службы на дату принятия на учет нуждающихся в жилых помещениях.
Согласно абзацу 2 пункта 13 Инструкции в случае отсутствия права собственности Российской Федерации на жилые помещения, соответствующие требованиям жилищного законодательства Российской Федерации, военнослужащий при согласии с предоставлением и заселением распределенного жилого помещения вправе обратиться в уполномоченный орган и (или) структурное подразделение уполномоченного органа с заявлением по рекомендуемому образцу (приложение № 7 к настоящей Инструкции). Уполномоченный орган и (или) структурное подразделение уполномоченного органа принимают решение о заселении жилого помещения по рекомендуемому образцу (приложение № 8 к настоящей Инструкции), на основании которого заключается договор о пользовании.
П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими пункт 11 и абзац 2 пункта 13 Инструкции.
В обоснование заявленных требований административный истец утверждает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 16, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ), статье 219 и абзацу 5 пункта 1 статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).
Указывает, что пункт 11 Инструкции, предусматривающий распределение военнослужащим жилых помещений в порядке очередности, не содержит требования о соблюдении порядка очередности при последующем предоставлении им жилых помещений, что, по мнению П., нарушает положения статьи 57 ЖК РФ о том, что жилые помещения предоставляются в порядке очередности (часть 1 статьи 57 ЖК РФ). Предусмотренное Инструкцией извещение о распределении жилых помещений не порождает жилищных прав и не является основанием их возникновения.
Абзац 2 пункта 13 Инструкции, полагает административный истец, противоречит положениям статей 216, 219 ГК РФ и статьи 16 ЖК РФ, так как позволяет жилищному органу принимать решения о заселении жилых помещений до оформления на них права собственности или оперативного управления и создает предпосылки к нарушению положений части 1 статьи 57 ЖК РФ.
Представитель Министра обороны Российской Федерации С.Е. в своих возражениях требования административного истца не признала и просила отказать в их удовлетворении, поскольку, по ее мнению, оспариваемые пункт 11 и абзац 2 пункта 13 Инструкции не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не затрагивают права и законные интересы административного истца.
Административный истец и его представитель, надлежаще извещенные о месте и времени судебного заседания, в суд не прибыли, просили рассмотреть дело без их участия.
Поскольку явка административного истца в судебное заседание обязательной не признавалась, Верховный Суд Российской Федерации на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает необходимым рассмотреть дело без участия административного истца и его представителя.
В судебном заседании представитель Министра обороны Российской Федерации Н. просил отказать в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на то, что приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1280, которым утверждена Инструкция, издан уполномоченным лицом в установленном порядке, не противоречит федеральному законодательству, права и свободы граждан, включая административного истца, не нарушает.
Обсудив доводы административного истца П., изложенные в административном исковом заявлении, выслушав объяснения представителя Министра обороны Российской Федерации Н., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., также возражавшей против удовлетворения административного искового заявления, заслушав заключение прокурора Дворцова С.В., полагавшего необходимым в удовлетворении требований административного истца отказать, изучив материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации находит, что административное исковое заявление П. не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Федеральный закон «О статусе военнослужащих») государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления жилых помещений в порядке и на условиях, установленных названным и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета.
Наряду с нормами Федерального закона «О статусе военнослужащих» основания и порядок обеспечения военнослужащих жильем регулируются нормами ЖК РФ и принятыми в соответствии с ним другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно пункту 5 статьи 5 ЖК РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных данным кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
Пунктом 6 статьи 12 этого же Кодекса предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом и указами Президента Российской Федерации.
В силу пункта 1, подпунктов 68 и 82 пункта 7, подпунктов 7, 30 и 46 пункта 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, осуществляет управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Минобороны России, а также иные функции. Министр обороны Российской Федерации решает вопросы обеспечения прав военнослужащих, предоставления им социальных гарантий и компенсаций, осуществляет иные полномочия, а также издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты.
Во исполнение указанных выше нормативных правовых актов и в целях организации в Вооруженных Силах Российской Федерации деятельности по реализации права на жилище военнослужащих — граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, путем предоставления им жилых помещений по договору социального найма в Министерстве обороны Российской Федерации была разработана и утверждена приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1280 названная выше Инструкция.
Таким образом, частично оспариваемая административным истцом Инструкция утверждена полномочным должностным лицом — Министром обороны Российской Федерации и в пределах его компетенции.
После государственной регистрации она согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации официально опубликована для всеобщего сведения.
Вопреки доводам административного истца оспариваемые им пункт 11 и абзац 2 пункта 13 Инструкции не нарушают его право на получение жилого помещения исходя из очередности и не создают препятствия для реализации этого права.
В соответствии с частью 1 статьи 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев.
Реализация военнослужащими своих жилищных прав за счет государственного жилищного фонда носит добровольный (заявительный) характер и предполагает в том числе выяснение согласия военнослужащего с жилым помещением, представляемым ему федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
По общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 57 ЖК РФ, граждане, признанные нуждающимися в жилых помещениях, обеспечиваются жилыми помещениями на основании договоров социального найма в порядке очередности, определяемой временем их принятия на соответствующий учет, что призвано гарантировать справедливое распределение жилых помещений из жилищного фонда социального использования.
Для реализации названного права пунктом 11 Инструкции предусмотрена процедура распределения жилых помещений, при этом указание в данной норме на распределение жилых помещений в порядке очередности полностью согласуется с содержанием части 1 статьи 57 ЖК РФ, направлено на соблюдение закрепленного этой нормой закона принципа предоставления жилых помещений в порядке очередности.
Таким образом, оспариваемый П. пункт 11 Инструкции соответствует положениям статьи 57 ЖК РФ, на которые он ссылается.
При этом пункт 11 Инструкции в рамках правомочий органа государственной власти Российской Федерации, предусмотренных пунктом 6 статьи 12 ЖК РФ, конкретизирует определение очередности в случае совпадения дат принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях (очередность в таких случаях определяется с учетом общей продолжительности военной службы на дату принятия на жилищный учет), что соответствует пункту 2 статьи 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих».
Нельзя согласиться также и с доводами административного истца о том, что абзац 2 пункта 13 Инструкции противоречит требованиям статьи 216 ГК РФ, устанавливающей перечень вещных прав и относящей к ним, в частности, право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом (абзац 5 пункта 1 статьи 216 ГК РФ), статьи 219 ГК РФ, предусматривающей, что право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации, а также статьи 16 ЖК РФ, устанавливающей виды жилых помещений.
Предусмотренная этим положением Инструкции возможность в случае отсутствия права собственности Российской Федерации на жилые помещения, соответствующие требованиям жилищного законодательства Российской Федерации, принятия уполномоченным органом и (или) структурным подразделением уполномоченного органа решения о заселении жилого помещения, на основании которого заключается договор о пользовании (при согласии военнослужащего с предоставлением и заселением распределенного жилого помещения), основана на требованиях статьи 10 ЖК РФ.
Согласно статье 10 ЖК РФ жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами, а также из действий участников жилищных отношений, которые хотя и не предусмотрены такими актами, но в силу общих начал и смысла жилищного законодательства порождают жилищные права и обязанности. В соответствии с этим жилищные права и обязанности возникают:
-
из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему;
-
из актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей;
-
из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности;
-
в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым федеральным законом;
-
из членства в жилищных или жилищно-строительных кооперативах;
-
вследствие действий (бездействия) участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.
Оспариваемый административным истцом абзац 2 пункта 13 Инструкции предусматривает возможность принятия уполномоченным органом и (или) структурным подразделением уполномоченного органа указанного выше решения в отношении жилых помещений, право собственности Российской Федерации на которые не оформлено, лишь в том случае, когда имеются предусмотренные статьей 10 ЖК РФ основания возникновения жилищных прав и обязанностей.
При этом приложением № 8 к Инструкции предусмотрен рекомендуемый образец решения о заселении жилого помещения, в котором совершение данных действий осуществляется именно на основании статьи 10 ЖК РФ.
Кроме того, норму, аналогичную по своему правовому содержанию приведенным выше положениям статьи 10 ЖК РФ, содержит и пункт 1 части 8 ГК РФ.
Согласно пункту 1 части 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.
Этой же нормой также предусмотрено, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых событий.
Что касается положений статей 216, 219 ГК РФ и статьи 16 ЖК РФ, на которые ссылается административный истец, то абзац 2 пункта 13 Инструкции, регулирующий иные правоотношения, связанные с порядком заселения жилого помещения, на которое право собственности Российской Федерации не оформлено, не может быть признан противоречащим им, поскольку данные нормы не исключают возникновение жилищных прав и обязанностей до государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество по основаниям, предусмотренным жилищным законодательством.
Таким образом, оспариваемые административным истцом нормы права не противоречат положениям ЖК РФ и ГК РФ, а также иным нормам законодательства Российской Федерации, не нарушают права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями в порядке очередности, а напротив, направлены на наиболее эффективную реализацию данной социальной гарантии.
С учетом изложенного следует признать, что Инструкция в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в том числе в указанных им аспектах, что в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления П. об оспаривании пункта 11 и абзаца 2 пункта 13 Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1280, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.