Решение Верховного Суда РФ от 16.07.2018 № ВКАПИ18-20
<О признании недействующим письма МВД РФ от 26.04.2007 № 1/3315, Минобороны РФ от 02.05.2007 № 180/4/1-483, ПФ РФ от 02.05.2007 № ГБ-25-26/4730 «О форме справки, выдаваемой гражданам, имеющим право на одновременное получение двух пенсий, предусмотренных Законом РФ от 12.02.1993 № 4468-1»>
Верховный суд Российской Федерации в составе судьи Верховного суда Российской Федерации Дербилова О.А. при секретаре Ф. с участием прокурора Гаврилова А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Н. о признании недействующим письма Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. № 1/3315, Министерства обороны Российской Федерации от 2 мая 2007 г. № 180/4/1-483, Пенсионного фонда Российской Федерации от 2 мая 2007 г. № ГБ-25-26/4730 «О форме справки, выдаваемой гражданам, имеющим право на одновременное получение двух пенсий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1» (далее — Письмо),
С.Н. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором указывает, что оспариваемым совместным Письмом вышеназванных ведомств утверждена ничем непредусмотренная форма справки, подтверждающая, что указанное в справке лицо относится к категории граждан, имеющих право на одновременное получение двух пенсий, предусмотренных частью 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей».
В отсутствие законных оснований Письмом внесены изменения в правовое регулирование пенсионного обеспечения граждан и тем самым, как утверждает административный истец, нарушается ее право на пенсионное обеспечение по двум основаниям, а именно, в виде выплаты страховой пенсии по старости и пенсии по случаю потери кормильца, получение которых поставлено в зависимость от наличия у нее данного документа, что противоречит действующему законодательству. Кроме того, оспариваемое Письмо, утвердившее форму справки, в установленном порядке не прошло государственную регистрацию и официально не опубликовано.
С учетом изложенного административный истец просит признать оспариваемое Письмо об утверждении формы вышеуказанного документа противоречащим действующему законодательству и недействующим с момента его принятия.
Министерство обороны Российской Федерации в возражениях на административное исковое заявление просит в его удовлетворении отказать, поскольку оспариваемый акт в виде Письма издан в соответствии с требованиями действующего законодательства и в рамках предоставленных министерству полномочий. Указанный документ не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку изложенная в нем информация носит справочный характер, а само по себе содержание справки, являющейся приложением к Письму, не устанавливает каких-либо прав, констатирует лишь факт производства и основания для назначения пенсии гражданину, которому она выдана, в связи с чем не регулирует общественные отношения. Поэтому оспариваемый акт не подлежал государственной регистрации и не нуждался в официальном опубликовании.
Министерство внутренних дел Российской Федерации в поданных возражениях полагает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, поскольку оспариваемое Письмо подготовлено в рамках предоставленных министерству полномочий в целях реализации Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 и иных нормативных правовых актов, устанавливающих необходимость предоставления при назначении страховой пенсии документа (справки). Содержание Письма включает в себя частичное цитирование норм закона, не изменяет его смысла и не вводит нового правового регулирования, как не изменяет и не прекращает действие иных нормативных правовых актов, а поэтому не обладает нормативными свойствами. Издание такого Письма не требовало соблюдения процедуры государственной регистрации.
Пенсионный фонд Российской Федерации в своих возражениях также просит отказать С.Н. в удовлетворении административного иска, так как оспариваемое Письмо не является нормативным правовым актом, не затрагивает и не нарушает пенсионные права административного истца. Поскольку действующим законодательством не предусмотрено утверждение формы справки, выдаваемой для подтверждения обстоятельств, указанных в части 3 статьи 7 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1, ведомства совместным Письмом в целях формирования единообразного подхода к содержанию документов, выдаваемых Министерством обороны Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации, довели до отделений Пенсионного фонда России образец справки, выдаваемой федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими пенсионное обеспечение лиц по нормам названного выше Закона.
Министерство юстиции Российской Федерации в отзыве на административный иск указало, что по результатам проведения правовой экспертизы установлено, что Письмо адресовано уполномоченным органам федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную и приравненную к ней службу, и членов их семей, а также отделениям Пенсионного фонда Российской Федерации. Письмо распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитано на неоднократное применение, обладает нормативными свойствами и является по своей сути нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации, который в свою очередь издан в недопустимой форме.
Административный истец С.Н., надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явилась.
Представитель административного истца Д. в судебном заседании поддержал доводы административного искового заявления и настаивал на его удовлетворении.
Представители: Пенсионного фонда Российской Федерации — С.Р., Министерства обороны Российской Федерации — Н., Министерства внутренних дел Российской Федерации — К., действующие на основании выданных доверенностей, поддержали доводы, изложенные в возражениях на административное исковое заявление, и просили в удовлетворении иска С.Н. отказать.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации М., поддержав требования административного иска, просил его удовлетворить по изложенным в нем основаниям.
Выслушав доводы представителя административного истца, возражения представителей административных ответчиков, объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова А.В., полагавшего необходимым административное исковое заявление С.Н. удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации считает, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно пункту 10 Порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В силу пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10 названных Правил).
Как это предусмотрено пунктом 19 Правил, федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
В пункте 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, указано, что государственной регистрации подлежат, в частности, нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, а также механизм реализации прав, свобод и обязанностей.
При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.
Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (пункт 2 Разъяснений).
По материалам административного дела установлено, что оспариваемое Письмо, включая его приложение, имеет все существенные признаки нормативного правового акта.
Изложенное нашло свое подтверждение в судебном заседании в результате исследования содержания оспариваемого нормативного правового акта и других имеющихся в материалах дела доказательств.
Так, согласно прямому указанию в самом Письме утвержденная им форма справки выдается гражданину и подтверждает, что указанное в ней лицо относится к категории граждан, имеющих право на одновременное получение двух пенсий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1.
Таким образом, данный нормативный правовой акт, как следует из содержания Письма и его приложения, посредством утверждения формы справки, выдаваемой гражданину для ее предоставления в пенсионные органы в целях решения вопроса об установлении одновременно двух пенсий, вводит новый документ, дополняющий процедуру реализации гражданами права на пенсионное обеспечение.
Тем самым названные выше ведомства в форме издания Письма, фактически дополнив механизм реализации пенсионных прав граждан, осуществили нормативно-правовое регулирование, связанное с порядком пенсионного обеспечения лиц в рамках Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1.
Однако регулирование общественных правоотношений в силу действующего законодательства не может осуществляться правовым актом в форме Письма, в отсутствие регистрации соответствующего документа и официального его опубликования.
Кроме того, из судебных решений, состоявшихся в отношении С.Н. при разрешении конкретного дела с ее участием, усматривается, что не предоставление истцом справки, форма которой утверждена оспариваемым Письмом, явилось правовым основанием для отказа органом пенсионного обеспечения в назначении ей пенсии по двум основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1.
Данное обстоятельство послужило также поводом для удовлетворения ее административного иска лишь в части заявленных требований о защите пенсионных прав, несмотря на признание судебными инстанциями в рамках разрешенного дела за ней права на получение одновременно двух пенсий.
Как пояснил в судебном заседании представитель административного истца, о чем представил соответствующие доказательства, подобная практика складывается и в отношении других граждан, претендующих на пенсионное обеспечение по указанным выше основаниям.
Вышеизложенные обстоятельства по делу в соответствии со статьей 62 и частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации органами, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не опровергнуты.
Таким образом, анализ исследованных материалов дела позволяет сделать однозначный вывод и достоверно установить, что оспариваемое Письмо с приложением, в том числе через правоприменительную деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по своей сути приобретает обязательный характер для неопределенного круга лиц и рассчитано на многократное применение.
С учетом того, что Письмо по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, так как содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и урегулирование общественных отношений в сфере пенсионного обеспечения граждан, следовательно, затрагивает их права, однако не было издано в надлежащей форме, не зарегистрировано и не опубликовано в установленном порядке, оно подлежит признанию недействующим полностью независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении, со дня его принятия.
При таких обстоятельствах административное исковое заявление является обоснованным и подлежит удовлетворению.
Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.
При подаче административного иска С.Н. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трехсот) рублей согласно чеку-ордеру от 28 мая 2018 г., которая подлежит взысканию с административных ответчиков в пользу административного истца.
Данные расходы надлежит распределить между административными ответчиками в равных долях.
Руководствуясь статьями 111, 175 — 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
административное исковое заявление С.Н. удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия письмо Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. № 1/3315, Министерства обороны Российской Федерации от 2 мая 2007 г. № 180/4/1-483, Пенсионного фонда Российской Федерации от 2 мая 2007 г. № ГБ-25-26/4730 «О форме справки, выдаваемой гражданам, имеющим право на одновременное получение двух пенсий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1».
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором должен быть опубликован оспоренный правовой акт.
Взыскать с Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации в пользу С.Н. в равных долях судебные расходы по оплате государственной пошлины при обращении в суд в размере 300 (трехсот) рублей по 100 (сто) рублей с каждого.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.