Решение Верховного Суда РФ от 11.05.2018 № ВКАПИ18-13
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Перечня должностей, утв. Приказом Министра обороны РФ от 04.04.2016 № 175>
Примечание
Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 14.08.2018 № АПЛ18-304 данное решение оставлено без изменения.
от 11 мая 2018 г. № ВКАПИ18-13
с участием прокурора Склярова В.В., административного истца Х., представителя Министра обороны Российской Федерации по доверенности И., представителя Министерства юстиции Российской Федерации М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Х. о признании недействующим раздела III Перечня воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 175, в части включения в пункты 9 и 10 должностей заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя, преподавателя,
приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 175 утвержден Перечень воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее — Перечень).
Приказ Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 175 зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 25 апреля 2016 г., № 41913, и опубликован для общего сведения 27 апреля 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Пунктами 9 и 10 раздела III Перечня должности заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя, преподавателя отнесены к числу должностей работников в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Х. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим раздела III Перечня в части указания в пунктах 9 и 10 должностей заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя, преподавателя, утверждая о том, что оспариваемые положения противоречат Указу Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», Указу Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“, Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ „О противодействии коррупции“, статье 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 „О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом „О противодействии коррупции“ и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции», а применительно к лицам, замещающим названные должности в военных учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации по совместительству, имеющим статус адвоката, еще и статьям 1, 6 - 8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и статье 6 Кодекса профессиональной этики адвоката, поскольку, в отличие от образовательных и иных организаций и учреждений, подведомственных иным федеральным государственным органам, распространяют на работников, замещающих должности профессорско-преподавательского состава в военных учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации, антикоррупционные ограничения, запреты и обязанности, в частности, обязывают представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые в силу законодательства об адвокатской деятельности отнесены к адвокатской тайне. По мнению административного истца, исполнение данной обязанности адвокатами, замещающими по совместительству должности профессорско-преподавательского состава в военных учебных заведениях, повлечет за собой нарушение законодательства об адвокатуре, а непредставление сведений о доходах повлечет нарушение законодательства о противодействии коррупции.
В судебном заседании административный истец Х. поддержал свое исковое заявление по изложенным в нем доводам и настаивал на его удовлетворении.
Представитель Министра обороны Российской Федерации И., возражая против доводов административного истца, пояснил, что оспариваемые положения приказа Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 175, который издан полномочным должностным лицом, официально опубликован, не противоречат указанным административным истцом нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права и свободы Х. и указанных им категорий граждан, замещающих должности профессорско-преподавательского состава в военных учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации, не нарушают, в связи с чем его административный иск удовлетворению не подлежит.
Представитель Министерства юстиции Российской Федерации М. также возразил против доводов административного истца, пояснив при этом, что частично оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт издан компетентным органом, в установленном порядке зарегистрирован Минюстом России, официально опубликован, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Выслушав возражения представителей Министра обороны Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Склярова В.В., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении требований административного истца, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что административное исковое заявление Х. удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, обязаны представлять работодателю сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Согласно пункту «м» части 1 статьи 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», данный Федеральный закон устанавливает контроль за расходами лиц, замещающих (занимающих) отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В развитие приведенных выше законоположений Президент Российской Федерации своим Указом от 18 мая 2009 г. № 557 утвердил перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее — Перечень должностей), а также издал Указы от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“ и от 2 апреля 2013 г. № 310 „О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам“.»
Согласно подпункту «а» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 и подпункту «а» пункта 22 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 руководителям федеральных государственных органов предписано утвердить в соответствии с разделом III Перечня должностей перечни конкретных должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед этими федеральными государственными органами, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В соответствии с пунктом 1, подпунктами 38 и 82 пункта 7, подпунктом 1 пункта 8, подпунктом 7 пункта 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в области обороны, организации работы (службы) гражданского персонала в Вооруженных Силах, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции; в целях реализации своих полномочий имеет право издавать нормативные правовые акты и иные документы по вопросам, отнесенным к его компетенции. Министр обороны Российской Федерации решает вопросы прохождения федеральной государственной гражданской службы лицами гражданского персонала Вооруженных Сил и исполнения ими служебных (трудовых) обязанностей, издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, дает указания, организует и проверяет их исполнение.
Действуя во исполнение приведенных выше нормативных правовых актов и реализуя предоставленные ему полномочия, Министр обороны Российской Федерации своим приказом от 4 апреля 2016 г. № 175 утвердил названный выше перечень.
Таким образом, частично оспариваемый административным истцом Перечень утвержден полномочным должностным лицом — Министром обороны Российской Федерации в пределах его компетенции, зарегистрирован в Минюсте России и в соответствии с требованиями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации официально опубликован для всеобщего сведения.
В разделе III Перечня должностей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557, определены критерии должностей федеральной государственной службы, не указанных в предыдущих разделах, замещение которых связано с коррупционными рисками, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает, в том числе, осуществление контрольных мероприятий.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 и подпунктом «а» пункта 22 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 руководителям федеральных государственных органов предоставлено право определять перечни должностей, соответствующих критериям, закрепленным в разделе III Перечня должностей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557.
Как усматривается из раздела III Перечня, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 175, в нем приведен список должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, в числе которых значатся должности заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя, преподавателя.
Согласно разработанным Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) Методическим рекомендациям по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций (письмо Минтруда России от 25 декабря 2014 г. № 18-0/10/В-8980), которыми должны руководствоваться федеральные государственные органы, иные государственные органы и организации по вопросам противодействия коррупции, перечень функций, при реализации которых существуют предпосылки для возникновения коррупции, не является исчерпывающим. При этом к признакам, характеризующим коррупционное поведение должностного лица при осуществлении коррупционно-опасных функций, отнесены необоснованное затягивание решения какого-либо вопроса сверх установленных сроков (волокита) при принятии решений, связанных с реализацией прав граждан; искажение, сокрытие или представление заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом служебной (трудовой) деятельности; бездействие в случаях, требующих принятия решений в соответствии со служебными (трудовыми) обязанностями; получение необоснованно высокого вознаграждения за чтение лекций и иную преподавательскую деятельность и т.п.
Пунктом 33 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» регламентировано понятие конфликта интересов педагогического работника, как ситуации, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.
В силу пункта 2 статьи 48 того же закона педагогический работник организации, осуществляющей образовательную деятельность, не вправе оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.
Исходя из системного анализа указанных правовых норм и должностных обязанностей профессорско-преподавательского состава, утвержденных приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 января 2011 г. № 1н, требований приказа Министра обороны Российской Федерации от 15 сентября 2014 г. № 670 «О мерах по реализации отдельных положений статьи 81 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ „Об образовании в Российской Федерации“, согласно которым осуществление преподавательской деятельности неразрывно связано с организацией, руководством и контролем учебной, воспитательной и учебно-методической работой по соответствующим дисциплинам, контролем за обучающимися (студентами, слушателями), текущим контролем успеваемости и качества подготовки обучающихся с занесением результатов такого контроля в соответствующие документы, а также выполнение иных функций, отнесение упомянутых административным истцом должностей профессорско-преподавательского состава военных учебных заведений Министерства обороны Российской Федерации к числу должностей, исполнение обязанностей по которым связано с коррупционными рисками, соответствует критериям, установленным в разделе III Перечня должностей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557, а довод административного истца о обратном является несостоятельным.»
Следовательно, Министр обороны Российской Федерации правомерно и в порядке реализации предоставленных ему подпунктом «а» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 и подпунктом «а» пункта 22 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 полномочий в пунктах 9 и 10 раздела III Перечня указал должности, замещаемые лицами, которые обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, в том числе, должности заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя, преподавателя.
Вопреки утверждению административного истца, оспариваемые им нормы раздела III Перечня не противоречат статье 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации, а, напротив, соответствуют ее требованиям, согласно которым на работников организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом (к каковым отнесены и военные учебные заведения Министерства обороны Российской Федерации), распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.
Не противоречат эти нормы и упомянутым административным истцом статьям Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и Кодекса профессиональной этики адвоката, регламентирующим понятия адвокатской деятельности и адвокатской тайны в Российской Федерации, а также полномочия и обязанности адвоката при осуществлении им адвокатской деятельности в составе профессионального сообщества адвокатов, являющегося институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Более того, данный довод Х. о противоречии оспариваемых им норм Перечня законодательству об адвокатуре является надуманным и не основан на положениях статьи 37 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Следовательно, административный истец вправе самостоятельно выбирать для себя вид деятельности (адвокатской или преподавательской в военном учебном заведении Министерства обороны Российской Федерации), которая, по его мнению, позволяет ему наиболее полно реализовать свое право на труд и избежать конфликта публичных и частных интересов.
Отсутствие упомянутых административным истцом должностей профессорско-преподавательского состава в аналогичных перечнях иных федеральных органов исполнительной власти не свидетельствует о противоречии положений оспариваемого Перечня иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а утверждение Х. о обратном является ошибочным.
В соответствии с пунктом 2 частью 2 статьи 215 КАС РФ суд, признав, что оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Поскольку оспариваемый административным истцом Перечень утвержден уполномоченным должностным лицом — Министром обороны Российской Федерации в пределах его компетенции, официально опубликован для всеобщего сведения, его пункты 9 и 10 раздела III Перечня в оспариваемой части не противоречат требованиям указанных административным истцом нормативных правовых актов, не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца и других работников, замещающих аналогичные должности в военных учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации, исковое заявление Х. удовлетворению не подлежит.
В связи с отказом в удовлетворении иска понесенные судебные расходы на уплату государственной пошлины возмещению не подлежат.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления Х. о признании раздела III Перечня воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 175, в части включения в пункты 9 и 10 раздела III Перечня должностей заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя, преподавателя отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.