Решение Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ от 18.12.2017 № ВКАПИ17-35
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «д» пункта 10 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.09.1998 № 1054>
Примечание
Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 06.03.2018 № АПЛ18-57 данное решение оставлено без изменения.
от 18 декабря 2017 г. № ВКАПИ17-35
судей Замашнюка А.Н. и Сокерина С.Г.,
с участием представителя административного истца Щ., представителей Правительства Российской Федерации С.Е. и С.М., военного прокурора отдела управления Главной военной прокуратуры Дворцова С.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по исковому заявлению представителя Щ., действующей по доверенности в интересах Г., о признании недействующим подпункта «д» пункта 10 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054 «О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства»,
представитель Щ. в интересах Г. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании подпункта «д» пункта 10 Правил, указав, что при рассмотрении административного дела с участием Г. гарнизонным и флотским военными судами применены оспариваемые положения, исключающие возможность повторного обеспечения жильем за счет государства в лице военного ведомства военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, признанных нуждающимися в жилье после 1 января 2005 г., по истечении пятилетнего срока с момента ухудшения своих жилищных условий, что противоречит действующему законодательству.
По утверждению представителя административного истца, оспариваемые положения Правил противоречат статье 53 и частям 8, 9 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, абзацам 3, 12 и 13 пункта 1, пунктам 14, 16, 18, 19 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также постановлению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 512 «О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих — граждан Российской Федерации и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно».
Представители Правительства Российской Федерации в своих возражениях требования административного истца не признали и просили отказать в их удовлетворении, поскольку постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054 принято в рамках предоставленных Правительству Российской Федерации полномочий и в оспариваемой части данный нормативный правовой акт действующему законодательству не противоречит, а также не нарушает прав истца.
В судебном заседании представитель административного истца Щ. поддержала заявленные исковые требования и просила их удовлетворить.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству обороны Российской Федерации и Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (поручение от 4 декабря 2017 г. № РД-П4-8074).
Представители Правительства Российской Федерации по доверенности С.Е. и С.М. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении иска в полном объеме по основаниям, изложенным в возражениях на иск.
Выслушав объяснения представителя административного истца Щ., представителей Правительства Российской Федерации С.Е. и С.М., исследовав материалы административного дела и заслушав заключение прокурора Дворцова С.В., полагавшего необходимым административное исковое заявление оставить без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований по следующим основаниям.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Как усматривается из искового заявления, представителем административного истца оспаривается законность Правил в той части, в которой их положения позволяют не учитывать после 1 января 2005 г. при рассмотрении вопроса о постановке на учет нуждающихся в жилых помещениях истечение пятилетнего срока, установленного статьей 53 Жилищного кодекса Российской Федерации, с момента совершения определенных действий по распоряжению ранее полученным от государства жильем.
Такое ограничение применительно к военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, претендующим на обеспечение жильем за счет военного ведомства, закреплено в подпункте «д» пункта 10 Правил.
Однако Правила в оспариваемой части действующему законодательству Российской Федерации, в том числе жилищному, вопреки утверждениям в административном исковом заявлении, не противоречат.
В соответствии с частью 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.
В силу частей 2 и 4 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит в том числе из принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними постановлений Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
Согласно статьям 20 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации, о чем издает соответствующие постановления и обеспечивает их исполнение.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жильем в порядке и на условиях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета.
Таким образом, Правительство Российской Федерации, принимая постановление от 6 сентября 1998 г. № 1054 и утверждая Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, действовало в пределах предоставленных Правительству Российской Федерации полномочий и в рамках вышеуказанной конституционной нормы, а также статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, статей 20 и 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих».
Оценивая соответствие оспариваемой в административном исковом заявлении нормы закону, необходимо отметить следующее.
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054, положения которого оспариваются административным истцом, отвечает требованиям нормативных правовых актов, определяющих требования к форме, виду и процедуре его принятия, установленным частью 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации, статьей 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и пунктом 2 Порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763.
Так, постановление Правительства Российской Федерации № 1054, принятое 6 сентября 1998 г., опубликовано в официальных изданиях в установленный срок — в Собрании законодательства Российской Федерации от 14 сентября 1998 г. № 37, ст. 4627 и в Российской газете от 19 сентября 1998 г. № 180, а вступило в силу по истечении семи дней после дня его первого официального опубликования, как установлено в пункте 6 названного Указа Президента Российской Федерации, и соответственно не ранее дня его официального опубликования, как это следует из положений статьи 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Что касается утверждения представителя административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил нормам действующего законодательства, то оно не может быть признано состоятельным по следующим основаниям.
Военная служба по смыслу части 1 статьи 37 и статьи 59 Конституции Российской Федерации представляет собой особый вид государственной службы, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем предопределяется их специальный правовой статус, регулируя который федеральный законодатель вправе устанавливать в рамках своей дискреции — исходя из задач, принципов организации и функционирования военной службы — ограничения в части реализации военнослужащими гражданских прав и свобод и возлагать на них особые обязанности, обусловленные специфическим характером их деятельности.
Таким образом, жилищное обеспечение военнослужащих ввиду их особого правового статуса осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам.
Таким специальным законом является Федеральный закон «О статусе военнослужащих», в статьях 15 и 23 которого закреплены основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, а также определен порядок реализации права на жилище.
Государство гарантирует отдельным категориям военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, безвозмездное предоставление жилья, что закреплено в статье 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и в оспариваемом постановлении Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054.
При этом в указанных Правилах устанавливается порядок постановки на очередь нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, подлежащих увольнению с военной службы, службы в органах внутренних дел и Государственной противопожарной службы, граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку, службы в органах внутренних дел и Государственной противопожарной службы, и членов их семей, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации право на получение жилья, построенного (приобретенного) за счет средств федерального бюджета.
В пункте 7 Правил определены основания признания указанной категории граждан нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий.
Согласно подпункту «д» пункта 10 Правил нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий не признаются военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, в случае если их жилищные условия ухудшились в результате обмена, мены, купли-продажи или дарения ранее полученного от государства жилья.
Указанный порядок полностью согласуется с положениями пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», согласно которому обеспечение жилыми помещениями военнослужащих-граждан и членов их семей осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. При этом право на обеспечение жилым помещением на данных условиях предоставляется гражданам один раз.
Из анализа вышеприведенных правовых норм следует, что если военнослужащий распорядился полученным ранее от государства по установленным нормам жилым помещением и не может его сдать в установленном порядке, то он не имеет права требовать повторного предоставления жилого помещения в порядке, определенном статьей 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», даже по истечении срока, предусмотренного статьей 53 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Последующее обеспечение таких военнослужащих жильем возможно на общих основаниях в порядке, предусмотренном главой 7 Жилищного кодекса Российской Федерации.
О специальном характере положений Федерального закона «О статусе военнослужащих», регламентирующих жилищные права военнослужащих, говорится и в статье 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой жилые помещения по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации и (или) федеральным законом основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные помещения предоставляются в установленном Жилищным кодексом Российской Федерации порядке только в том случае, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом.
Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» определено, что государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В связи с этим оспариваемые положения подпункта «д» пункта 10 указанных Правил закрепляют такие условия для предоставления дополнительных гарантий в жилищной сфере определенной категории граждан, как отсутствие сделок по распоряжению жильем, полученным от государства, повлекших ухудшение жилищных условий, и необходимость (для военнослужащих) представления документов о сдаче жилого помещения.
Указанные условия, как неоднократно указывалось Конституционным Судом Российской Федерации (в частности, в его определениях от 20 ноября 2014 г. № 2655-О и 20 апреля 2017 г. № 890-О) основаны на вытекающем из Конституции Российской Федерации принципе социальной справедливости и направлены на предотвращение необоснованного сверхнормативного предоставления жилищных гарантий в рамках специальной системы обеспечения государством жильем определенной категории граждан.
Таким образом, отсутствуют основания полагать, что нормативным правовым актом в оспариваемой части нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, а кроме того, административный истец не ограничен в праве на обеспечение жильем в общем порядке согласно нормам Жилищного кодекса Российской Федерации, что само по себе не может свидетельствовать о нарушении каких-либо его прав.
Утверждение в исковом заявлении о противоречии оспариваемых положений Правил постановлению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 512 состоятельным не является.
В силу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверка оспариваемого нормативного правового акта производится на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а применительно к обстоятельствам настоящего дела оспариваемые Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации, в связи с чем они не подлежат проверке на соответствие равнозначному нормативному правовому акту в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При таких обстоятельствах в удовлетворении административного искового заявления надлежит отказать в полном объеме.
Руководствуясь статьями 175, 177, 179, 180 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления представителя Щ. в интересах административного истца Г. о признании недействующим подпункта «д» пункта 10 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054 «О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства», отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение в окончательном виде изготовлено 18 декабря 2017 г.