Решение Верховного Суда РФ от 11.10.2017 № ВКАПИ17-31

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 3 пункта 15 Инструкции о порядке и условиях реализации военнослужащими органов Федеральной службы безопасности, проходящими военную службу по контракту, права на профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей, утв. Приказом ФСБ России от 26.01.2009 № 22>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Замашнюка А.Н.,

при секретаре Ф.,

с участием прокурора Лиховидова К.С.,

представителя административного ответчика Федеральной службы безопасности Российской Федерации Ч., представителя заинтересованного лица на стороне административного ответчика Министерства юстиции Российской Федерации К., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. о признании недействующим подпункта 3 пункта 15 Инструкции о порядке и условиях реализации военнослужащими органов федеральной службы безопасности, проходящими военную службу по контракту, права на профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей, утвержденной приказом ФСБ России от 26 января 2009 г. № 22,

приказом ФСБ России от 26 января 2009 г. № 22 утверждена Инструкция о порядке и условиях реализации военнослужащими органов федеральной службы безопасности, проходящими военную службу по контракту, права на профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей (далее — Инструкция), которая разработана для реализации положений пункта 4 статьи 19 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», регламентирующих право отдельных категорий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и увольняемых с военной службы по указанным в данной норме основаниям, на профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей без взимания с них платы за обучение (далее — профессиональную переподготовку).

Названный приказ ФСБ России зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 20 февраля 2009 г., № 13411, и опубликован для всеобщего сведения в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 23 марта 2009 г., № 12.

Соответствующим приказом ФСБ России от 3 ноября 2015 г. занимаемая С. должность сокращена, о чем ему было объявлено 9 декабря 2015 г., и одновременно доведен приказ начальника Пограничного Управления ФСБ России по Восточному арктическому району от 7 декабря 2015 г. о зачислении его в распоряжение должностного лица в связи с проведением организационно-штатных мероприятий. 25 января 2016 г. С. был извещен о предстоящем увольнении с военной службы по названному основанию и лишь 4 мая 2016 г. обратился с рапортом о направлении на профессиональную переподготовку, в чем ему было отказано по причине пропуска срока, установленного оспариваемым пунктом Инструкции.

В заявлении, поданном в Верховный Суд Российской Федерации, С. утверждает о том, что право на профессиональную переподготовку подлежит реализации именно с момента, когда в отношении военнослужащего принято решение о представлении к увольнению, что противоречит оспариваемой им норме.

Административный истец считает, что установленные в пункте 4 статьи 19 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и Инструкции сроки возникновения права на прохождение профессиональной переподготовки различаются, а Директор ФСБ России, утвердив названную инструкцию, фактически не установил порядок реализации указанного права, в связи с чем просит признать незаконным и недействующим подпункт 3 пункта 15 Инструкции, поскольку он лишает военнослужащих права пройти профессиональную переподготовку с момента принятия решения о представлении их к увольнению с военной службы.

С. также просит обязать Директора ФСБ России внести соответствующие изменения в оспариваемую им норму Инструкции, которыми определить сроки подачи рапортов военнослужащими, желающими продолжить военную службу, но в отношении которых принято решение о представлении к увольнению.

Административный истец С., надлежаще извещенный о месте и времени судебного заседания, в суд не явился, просил рассмотреть дело без его участия.

Поскольку явка административного истца в судебное заседание обязательной судом не признавалась, Верховный Суд Российской Федерации на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает необходимым рассмотреть дело без участия административного истца.

Представитель ФСБ России по доверенности Ч., возражая против доводов административного истца, пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Директором ФСБ России в пределах полномочий и компетенции, в надлежащих форме и виде, официально опубликован, в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству, права и свободы С. не нарушает, в связи с чем административный иск удовлетворению не подлежит.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К. также возражала против доводов административного истца, пояснив при этом, что оспариваемый приказ ФСБ России издан компетентным органом, в установленном порядке зарегистрирован Минюстом России, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав военнослужащих на прохождение профессиональной переподготовки.

Выслушав возражения представителей ФСБ России и Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Лиховидова К.С., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении требований административного истца, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что административное исковое заявление С. удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование.

Право военнослужащих на обучение в военных профессиональных образовательных организациях, военных образовательных организациях высшего образования, иных организациях, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, и реализующих программы дополнительного профессионального образования и (или) программы профессионального обучения, а также на подготовку и защиту в установленном законодательством Российской Федерации порядке диссертаций на соискание ученой степени закреплено в статье 19 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон).

Гарантируя в пункте 4 статьи 19 Закона право отдельных категорий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и увольняемых с военной службы по указанным в данной норме основаниям, на профессиональную переподготовку, законодатель определение порядка и условий реализации этого права отнес к исключительной компетенции Министерства обороны Российской Федерации или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

В ФСБ России порядок и условия реализации военнослужащими органов федеральной службы безопасности, проходящими военную службу по контракту, права на профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей регламентированы Инструкцией, утвержденной приказом ФСБ России от 26 января 2009 г. № 22.

Пунктами 1 и 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, ФСБ России как федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности предоставлено право издания на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации нормативных правовых актов в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

На основании пункта 10 и подпункта 5 пункта 11 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, ФСБ России возглавляет Директор ФСБ России, который издает правовые акты и организует проверку их исполнения.

Таким образом, частично оспариваемая административным истцом Инструкция утверждена правомочным лицом — Директором ФСБ России в пределах его компетенции, в надлежащих форме и виде — приказом, процедура принятия этого нормативного правового акта была соблюдена, а сам приказ в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации официально опубликован для всеобщего сведения.

Вопреки доводам административного истца оснований утверждать о том, что оспариваемый им подпункт 3 пункта 15 Инструкции противоречит пункту 4 статьи 19 Закона в части установления иного срока возникновения права на прохождение профессиональной переподготовки, не имеется.

В частности, пункт 2 Инструкции определяет, что направление военнослужащих на профессиональную переподготовку осуществляется на основании их рапорта при соблюдении условий, приведенных в пункте 4 статьи 19 Закона.

Сроки подачи таких рапортов военнослужащими, изъявившими желание пройти профессиональную переподготовку, определены в пункте 15 Инструкции, в соответствии с которым военнослужащие подают рапорт по команде:

• увольняемые с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе или по истечении срока военной службы — не позже чем за год до наступления предельного возраста пребывания на военной службе или истечения срока военной службы (в случае отказа в заключении с указанными военнослужащими нового контракта — не позднее 10 календарных дней с даты ознакомления с принятым в отношении их решением);
• увольняемые с военной службы по состоянию здоровья — не позднее 10 календарных дней с даты ознакомления с вынесенным военно-врачебной комиссией заключением о признании их негодными (ограниченно годными) к военной службе;
• увольняемые с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями — не позднее 10 календарных дней с даты ознакомления с приказом (выпиской из приказа) о внесении изменений в штат органа безопасности.

Анализ оспариваемой нормы свидетельствует о том, что право на прохождение профессиональной переподготовки перед увольнением с военной службы носит исключительно заявительный характер и зависит от волеизъявления самого военнослужащего, вследствие чего такое право подлежит реализации только после обращения военнослужащего к командованию с соответствующим рапортом в установленном порядке и в установленные сроки.

Определение в оспариваемой норме ограниченного срока на подачу военнослужащим рапорта о направлении на профессиональную переподготовку обусловлено необходимостью своевременного выполнения органом федеральной службы безопасности организационных мероприятий (в частности, по планированию и выделению денежных средств, заключению договора с образовательной организацией и т.д.), непосредственно направленных на реализацию лицами данной категории права на образование.

Более того, согласно пункту 4 статьи 19 Закона профессиональная переподготовка военнослужащих производится с сохранением их обеспечения всеми видами довольствия, а продолжительность ее срока составляет до четырех месяцев, в связи с чем ограниченный срок на подачу соответствующего рапорта является гарантией своевременного направления военнослужащего на обучение до дня исключения его из списков личного состава органа федеральной службы безопасности, что регламентировано пунктом 11 статьи 38 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и пунктом 24 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237.

Исходя из изложенного ошибочным является утверждение административного истца о том, что право на прохождение профессиональной переподготовки возникает у военнослужащих только по истечении срока нахождения в распоряжении или в отношении которых принято решение о представлении к увольнению, а используемое в Инструкции словосочетание «увольняемые с военной службы» согласуется по смыслу и содержанию с формулировкой, приведенной в пункте 4 статьи 19 Закона — «в год увольнения с военной службы».

С учетом того, что пункт 4 статьи 19 Закона не регламентирует порядок и условия реализации соответствующими категориями военнослужащих права на прохождение профессиональной подготовки и подачу рапорта об этом, а определение порядка и условий реализации данного права находится в исключительной компетенции федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, — в данном случае ФСБ России, довод С. о различных сроках возникновения права на переподготовку перед увольнением, установленных нормами Закона и Инструкции, является несостоятельным.

Таким образом, Директором ФСБ России в целях реализации предоставленных ему пунктом 4 статьи 19 Закона полномочий в пункте 15 Инструкции определены сроки для подачи рапорта на прохождение профессиональной переподготовки увольняемыми военнослужащими, в связи с чем доводы административного истца о нарушении его права на прохождение профессиональной переподготовки перед увольнением с военной службы в связи с проведением организационно-штатных мероприятий и о противоречии оспариваемой нормы Инструкции пункту 4 статьи 19 Закона являются несостоятельными.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку оспариваемая административным истцом Инструкция утверждена уполномоченным должностным лицом — Директором ФСБ России в пределах его компетенции, официально опубликована для всеобщего сведения, ее пункт 15 в оспариваемой части не противоречит требованиям части 4 статьи 19 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», не нарушает прав и охраняемых законом интересов истца и других военнослужащих на прохождение профессиональной переподготовки перед увольнением, требования С. о признании незаконной и недействующей оспариваемой нормы Инструкции удовлетворению не подлежат.

В связи с изложенным оснований для возложения обязанности на Директора ФСБ России по внесению изменений в оспариваемую норму относительно установления сроков подачи рапортов военнослужащими, желающими продолжить военную службу, в отношении которых принято решение представлении их к увольнению, о чем ставит вопрос С., не имеется.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С. о признании недействующим подпункта 3 пункта 15 Инструкции о порядке и условиях реализации военнослужащими органов федеральной службы безопасности, проходящими военную службу по контракту, права на профессиональную переподготовку по одной из гражданских специальностей, утвержденной приказом ФСБ России от 26 января 2009 г. № 22, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.

---