Решение Верховного Суда РФ от 05.08.2015 № ВКАПИ15-49
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконным и недействующим подпункта «а» пункта 6 «Правил выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения», утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2005 № 686>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ от 5 августа 2015 г. № ВКАПИ15-49
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Замашнюка А.Н.,
с участием прокурора Гаврилова А.В., представителя Правительства Российской Федерации по доверенности К., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению М. в интересах Ф. о признании противоречащим закону и недействующим подпункта «а» пункта 6 Правил выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. № 686,
постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. № 686 утверждены Правила выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения (далее — Правила), которые устанавливают порядок и размеры выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (далее — участники НИС) или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения.
Пунктом 6 Правил предусмотрено, что для получения денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, участник НИС или член его семьи должен подать соответствующее заявление (рапорт), к которому приложить документы, обозначенные в данном пункте, среди которых под подпунктом «а» значится выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. № 686 опубликовано для всеобщего сведения в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2005 г., № 47, и в «Российской газете», 2005 г., 23 ноября.
Представитель заявителя Ф. — М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании подпункта «а» пункта 6 Правил противоречащим Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон) и по аналогии части 4 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, утверждая, что оспариваемая норма нарушает жилищные права и законные интересы Ф., поскольку возлагает на военнослужащего обязанность при обращении в жилищный орган по вопросу выплаты денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, представлять выписку из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, хотя этот документ должен истребоваться региональным управлением жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации самостоятельно в рамках межведомственного информационного взаимодействия, поэтому подпункт «а» пункта 6 Правил должен быть признан недействующим с момента принятия.
Ф. и его представитель М., надлежаще извещенные о месте и времени судебного заседания, в суд не прибыли, просили рассмотреть дело без их участия, при этом заявленные требования поддержали.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству обороны Российской Федерации (поручение от 10 июля 2015 г. № РД-П4-4598).
Представитель Правительства Российской Федерации по доверенности К., возражая против доводов заявителя, пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством Российской Федерации в пределах его полномочий и компетенции, официально опубликован, не противоречит федеральному законодательству, права и свободы Ф. не нарушает, а реализация права военнослужащего на жилье не является государственной услугой, поэтому указанные представителем заявителя в обоснование его требований нормативные правовые акты не могут быть применены в данном деле, так как регулируют иные правоотношения.
Выслушав возражения представителя Правительства Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Гаврилова А.В., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении требований заявителя, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что поданное в интересах Ф. заявление удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления жилых помещений в порядке и на условиях, установленных названным и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета.
Право военнослужащих на жилище в рамках приведенного закона реализуется в форме предоставления военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, субсидии для приобретения или строительства жилого помещения либо жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма.
Кроме того, пунктом 15 статьи 15 названного закона предусмотрена возможность реализации указанного права военнослужащих в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» путем участия в НИС жилищного обеспечения военнослужащих, которая предполагает выделение денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений.
Статьей 4 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» определено, что реализация права на жилище участниками НИС осуществляется посредством формирования накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений, предоставления целевого жилищного займа, а также выплаты по решению федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета, выделяемых соответствующему федеральному органу исполнительной власти, в размере и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника.
При этом частью 2 указанной статьи закона предусмотрено, что данные выплаты не производятся военнослужащим или членам их семей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения.
В соответствии со статьями 114 и 115 Конституции Российской Федерации, статьями 13, 22 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации осуществляет возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации полномочия, на основании и во исполнение которых издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации.
Согласно статье 20 названного закона Правительство Российской Федерации обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации.
В рамках указанных правовых норм, а также в целях реализации положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. № 686 утверждены Правила, которые устанавливают порядок и размеры этих выплат.
Таким образом, частично оспариваемые представителем заявителя Правила утверждены полномочным органом — Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции и в соответствии с требованиями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, официально опубликованы для всеобщего сведения.
Как предусмотрено пунктами 6 и 7 Правил, выплата дополнительных средств производится заинтересованным федеральным органом исполнительной власти в 3-месячный срок со дня поступления соответствующего рапорта (заявления) участника НИС или члена его семьи с приложенными к нему документами, в том числе выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а в рапорте (заявлении) о выплате этих средств претендующее на их получение лицо должно указать среди прочих сведения о том, что участник НИС или члены его семьи не являются собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения. Заявитель несет ответственность за достоверность сведений, содержащихся в рапорте (заявлении) о выплате дополнительных средств и прилагаемых к нему документах, проверить которые возможно лишь при их наличии.
Непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пункте 6 Правил, а также недостоверность сведений, содержащихся в представленных документах, в силу требований пункта 9 Правил являются основаниями для отказа в выплате дополнительных средств.
В связи с изложенным Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что Правительство Российской Федерации, действуя в пределах своих полномочий и компетенции, в целях реализации положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» определило, что к рапорту (заявлению) участника НИС или члена его семьи на получение денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, должна быть приложена выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним как документ, подтверждающий возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество, который необходим для проверки обоснованности указанной выплаты.
Что касается Закона, на который ссылается представитель Ф. в обоснование своих доводов, то он не относит Правительство Российской Федерации в части рассматриваемых в настоящем деле правоотношений к числу органов, предоставляющих государственные услуги, поскольку Закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (статья 1), а государственная услуга — это деятельность по реализации функций названных органов при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей (пункт 1 статьи 2).
Согласно пункту 9 статьи 2 Закона под межведомственным информационным взаимодействием понимается осуществляемое в целях предоставления государственных и муниципальных услуг взаимодействие по вопросам обмена документами и информацией, в том числе в электронной форме, между органами, предоставляющими государственные услуги, органами, предоставляющими муниципальные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 Закона государственных или муниципальных услуг, иными государственными органами, органами местного самоуправления, органами государственных внебюджетных фондов, многофункциональными центрами.
Исходя из требований пунктов 1, 10 статьи 2 и статьи 7.2 Закона межведомственный запрос о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, может быть осуществлен только на основании соответствующего запроса заявителя о предоставлении такой услуги.
Пунктом 2 статьи 4 Закона предусмотрено, что одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является заявительный порядок обращения за их предоставлением.
Данный принцип предполагает предоставление упомянутыми выше органами (организациями) услуг, в том числе информационного характера, лишь по заявлению заинтересованного лица.
В то же время получение участником НИС денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, не является государственной или муниципальной услугой и не регулируется Законом.
Правительство Российской Федерации в данном случае выполняет возложенные на него Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» функции по определению размера и порядка выплат участникам НИС или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, а не предоставляет государственные услуги.
При таких данных оспариваемая представителем Ф. норма Правил не противоречит положениям Закона.
Несостоятельным является также довод представителя заявителя о противоречии оспариваемой им нормы части 4 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Из содержания части 4 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации следует, что данная норма регулирует порядок представления документов для принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Согласно статье 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» этот закон регулирует отношения, связанные с формированием, особенностями инвестирования и использования средств, предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих, а также для иных целей в предусмотренных законом случаях.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 приведенного выше закона НИС жилищного обеспечения военнослужащих — это совокупность правовых, экономических и организационных отношений, направленных на реализацию прав военнослужащих на жилищное обеспечение.
Таким образом, НИС жилищного обеспечения военнослужащих является одним из видов жилищного обеспечения и регулируется положениями специальных норм, поэтому оспариваемая представителем заявителя норма Правил не противоречит части 4 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, так как последняя регулирует порядок жилищного обеспечения только по договору социального найма, а аналогия жилищного законодательства, на которую ссылается представитель заявителя в обоснование своих доводов, к указанным правоотношениям в силу характерной специфики НИС, основанной на административных правоотношениях, применена быть не может.
В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении заявления.
Поскольку оспариваемые представителем заявителя Правила утверждены уполномоченным органом — Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции, официально опубликованы для всеобщего сведения, их подпункт «а» пункта 6 в оспариваемой части не противоречит требованиям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и части 4 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя и других военнослужащих, претендующих на получение денежных средств, дополняющих накопления, поданное в интересах Ф. заявление удовлетворению не подлежит.
В связи с отказом в удовлетворении заявления понесенные судебные расходы на уплату государственной пошлины возмещению не подлежат.
Руководствуясь ст. 194 — 199, 252 и 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении заявления М. в интересах Ф. о признании противоречащим закону и недействующим подпункта «а» пункта 6 Правил выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. № 686, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.