Решение Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ от 13.08.2020 № ВКАПИ 20-5

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 28 Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.12.2002 № 897>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего Воронова А.В.,

судей Дербилова О.А., Замашнюка А.Н.,

при секретаре Х.,

с участием военного прокурора управления Главной военной прокуратуры Дворцова С.В., представителя административного истца К.Б. — адвоката Тригнина В.Г., представителя Правительства Российской Федерации К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.Б. об оспаривании пункта 28 типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897,

постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897 утверждено типовое положение о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Типовое положение).

В соответствии с пунктом 28 Типового положения без предоставления другого жилого помещения в случае, указанном в пункте 27 настоящего типового положения, не могут быть выселены:

сотрудники, имеющие выслугу в правоохранительных органах не менее 10 лет;

члены семьи сотрудника (военнослужащего), погибшего (умершего) при исполнении служебных обязанностей (обязанностей военной службы), которому было предоставлено служебное жилое помещение;

иные категории сотрудников (военнослужащих) и членов их семей в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими их статус и устанавливающими социальные гарантии сотрудников (военнослужащих).

К.Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения своих требований просит признать недействующим пункт 28 Типового положения, утверждая, что данный пункт противоречит части 4 статьи 3, частям 2, 4 статьи 5, статье 109 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункту 6 статьи 2, пунктам 1, 3, 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» как позволяющий федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, выселять военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы), достигших предельного возраста пребывания на военной службе, имеющих выслугу в правоохранительных органах не менее 10 лет, из служебных жилых помещений в случае отсутствия у них других жилых помещений, пригодных для постоянного проживания.

В судебном заседании представитель административного истца Тригнин В.Г., настаивая на удовлетворении административного искового заявления, заявил, что оспариваемая норма является неопределенной, поскольку вызывает неоднозначное толкование в судебной практике.

Надлежащим образом извещенный о месте и времени судебного заседания административный истец К.Б. в судебное заседание не прибыл, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации по административному делу Федеральной службе безопасности Российской Федерации (поручение от 9 июля 2020 г. № ЮБ-П4-7569).

Представитель Правительства Российской Федерации К.А. в своих возражениях, а также в судебном заседании требования административного истца не признал и просил отказать в их удовлетворении.

Выслушав доклад судьи-докладчика Воронова А.В., объяснения представителя административного истца Тригнина В.Г., представителя Правительства Российской Федерации К.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Дворцова С.В., полагавшего необходимым в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 114 и части 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации, статьями 22 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации осуществляет возложенные на него федеральными законами полномочия, на основании и во исполнение которых издает акты в форме постановлений и распоряжений, которые подписываются Председателем Правительства Российской Федерации и обязательны для исполнения в Российской Федерации.

В силу статьи 20 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации уполномочено обеспечивать социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации.

Согласно частям 2, 4 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Оспариваемый К.Б. нормативный правовой акт принят Правительством Российской Федерации во исполнение положений пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016 «О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 — 1995 годы», в соответствии с которым Правительству Российской Федерации поручено разработать и ввести в действие типовое положение о федеральном, муниципальном и ведомственном фондах служебного жилья, выделяемого судьям, работникам правоохранительных органов, военнослужащим внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Типовое положение официально опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации (23 декабря 2002 г., № 51) и в «Российской газете» (N 244 от 28 декабря 2002 г.).

Таким образом, Типовое положение издано уполномоченным органом государственной власти в пределах его компетенции и официально опубликовано для всеобщего сведения, а мнение административного истца о его противоречии частям 2, 4 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации не соответствует содержанию этих и оспариваемой норм.

Нельзя признать обоснованными доводы административного истца и о несоответствии пункта 28 Типового положения иным требованиям закона, указанным в административном исковом заявлении.

Согласно статье 35 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае прекращения у гражданина права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным данным Кодексом, другими федеральными законами, договором, или на основании решения суда данный гражданин обязан освободить соответствующее жилое помещение (прекратить пользоваться им). Если данный гражданин в срок, установленный собственником соответствующего жилого помещения, не освобождает указанное жилое помещение, он подлежит выселению по требованию собственника на основании решения суда.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 92, статьей 93 Жилищного кодекса Российской Федерации служебные жилые помещения относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда.

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Частью 1 статьи 103 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений граждане должны освободить жилые помещения, которые они занимали по данным договорам. В случае отказа освободить такие жилые помещения указанные граждане подлежат выселению в судебном порядке без предоставления других жилых помещений, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 102 настоящего Кодекса и частью 2 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.

Данным нормам корреспондирует пункт 27 Типового положения, согласно которому сотрудник (военнослужащий), проживающий в служебном жилом помещении и прекративший службу (военную службу), подлежит выселению из служебного жилого помещения со всеми проживающими с ним лицами без предоставления другого жилого помещения в сроки, установленные в договоре найма.

При этом предусмотренное пунктом 28 Типового положения условие о невозможности выселения из служебных жилых помещений указанных в данном пункте категорий лиц следует рассматривать во взаимосвязи с положениями жилищного законодательства о нуждаемости граждан в жилых помещениях, как направленное на недопущение выселения граждан из жилого помещения, являющегося их единственным местом жительства.

Согласно части 1 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

В соответствии с частью 2 статьи 103 Жилищного кодекса Российской Федерации не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях:

1. члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей;

2. пенсионеры по старости;

3. члены семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер;

4. инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы.

Таким образом, Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрено прекращение договоров найма служебных жилых помещений и последующее выселение занимающих их лиц после прекращения с ними трудовых или служебных отношений, в связи с которыми им ранее данное жилое помещение предоставлялось для временного проживания, а также возможность сохранения за отдельными категориями права пользования служебными жилыми помещениями до обеспечения другим жильем.

При этом из содержания указанных норм следует, что условием выселения из служебного жилого помещения с предоставлением другого жилого помещения является не только отнесение лица к установленной законодательством категории граждан, но и факт состояния такого лица на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении.

Оспариваемый К.Б. пункт Типового положения содержит исключение из общего правила, предусмотренного пунктом 27 Типового положения относительно категорий граждан, которые не могут быть выселены из занимаемого служебного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения, устанавливает дополнительные по сравнению с частью 2 статьи 103 Жилищного кодекса Российской Федерации социальные гарантии, связанные с реализацией права на жилище, в связи с чем не может быть признан противоречащим нормам жилищного законодательства.

Вопреки утверждению К.Б., сам по себе пункт 28 Типового положения не предусматривает возможность выселения военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы), достигших предельного возраста пребывания на военной службе, имеющих выслугу в правоохранительных органах не менее 10 лет, из служебных жилых помещений в случае отсутствия у них других жилых помещений, пригодных для постоянного проживания.

Вместе с тем установленный оспариваемой нормой запрет на выселение определенных категорий граждан из служебных жилых помещений не может рассматриваться без учета положений части 2 статьи 103 Жилищного кодекса Российской Федерации, касающихся нахождения таких лиц на учете нуждающихся в жилых помещениях.

Ссылка К.Б. на несоответствие пункта 28 Типового положения статье 109 Жилищного кодекса Российской Федерации является необоснованной, поскольку указанная норма Жилищного кодекса Российской Федерации не регулирует правоотношения, связанные с обеспечением служебными жилыми помещениями, а регламентирует предоставление жилых помещений для целей социальной защиты отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования.

Пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», предусматривающий, что военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, ветеранам Великой Отечественной войны и ветеранам боевых действий на территориях других государств, ветеранам военной службы, а также ветеранам, исполнявшим обязанности военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации устанавливаются дополнительные социальные гарантии и компенсации, не обязывает субъектов законотворчества в том числе Правительство Российской Федерации распространить социальные гарантии, предусмотренные пунктом 28 Типового положения, на какие-либо иные, кроме предусмотренных оспариваемой нормой, категории граждан.

Положения пунктов 1, 13, 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» связывают предоставление социальных гарантий в области жилищного обеспечения военнослужащих с их принятием на учет нуждающихся в жилых помещениях и не могут рассматриваться как противоречащие оспариваемой административным истцом норме.

В административном исковом заявлении К.Б. также ссылается на требования части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

При этом обстоятельства, указанные в административном исковом заявлении, не свидетельствуют о том, что применение оспариваемой нормы Типового положения не соответствует приведенному выше ее истолкованию, выявленному с учетом места Типового положения в системе нормативных правовых актов.

С учетом изложенного следует признать, что пункт 28 Типового положения не создает неопределенности в правовом регулировании соответствующих правоотношений, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в том числе в указанных им аспектах, что в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Оценка действий и решений органов военного управления, связанных с порядком реализации административным истцом своих жилищных прав, к предмету судебного разбирательства в рамках настоящего административного дела не относится.

Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К.Б. об оспаривании пункта 28 типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---