Решение Верховного Суда РФ от 26.12.2016 № ВКАПИ 16-57
<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании положений пункта 13 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утв. Приказом ФСБ России от 24.10.2011 № 590>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ от 26 декабря 2016 г. № ВКАПИ 16-57
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего Дербилова О.А.,
с участием военного прокурора управления Главной военной прокуратуры Гаврилова А.В., представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации Кононенко А.В., Министерства юстиции Российской Федерации Кайгородова А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по исковому заявлению представителя административного истца М.В. по доверенности М.О. об оспаривании отдельных положений пункта 13 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 590 (далее — Правила),
М.О., действующий в интересах административного истца М.В., обратился в Верховный Суд Российской Федерации с названным исковым заявлением, в котором указал, что решением жилищной комиссии члены семьи истца, как обеспеченные жильем в городе Петропавловске-Камчатском, сняты с учета нуждающихся в получении служебного жилого помещения по месту прохождения М.В. военной службы в этом же населенном пункте. Это решение жилищного органа и последующие судебные постановления, связанные с его обжалованием, основаны на положениях оспариваемого пункта приказа в той части, в которой данная норма допускает возможность при решении вопроса об обеспечении военнослужащего служебным жильем не учитывать фактическую обеспеченность членов его семьи жилым помещением в конкретном регионе и установленную учетную норму.
Представитель административного истца М.О. полагает, что положения пункта 13 Правил в указанной части нарушают права его доверителя, поскольку противоречат пункту 2 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также пункту 5 статьи 2 и абзацу 2 пункта 1 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в связи с чем просит признать их незаконными и недействующими с момента издания пункта 13 названных Правил.
Представители Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в своих возражениях требования представителя административного истца не признали и просили отказать в их удовлетворении, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт издан директором ФСБ России в рамках предоставленных ему полномочий и действующему законодательству не противоречит.
Административный истец М.В. и его представитель М.О., извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в суд не явились, а представитель административного истца, поддержав заявленные требования, просит рассмотреть дело без их участия.
В судебном заседании представители Федеральной службы безопасности Российской Федерации Кононенко А.В. и Министерства юстиции Российской Федерации Кайгородов А.А. исковые требования не признали и просили отказать в их удовлетворении, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт издан директором ФСБ России в пределах его полномочий и компетенции, официально опубликован, в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству, права и свободы М.В. не нарушает.
Выслушав объяснения представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации Кононенко А.В. и Министерства юстиции Российской Федерации Кайгородова А.А., исследовав материалы административного дела и заслушав заключение прокурора Гаврилова А.В., полагавшего необходимым административное исковое заявление оставить без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований по следующим основаниям.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Оспариваемые положения пункта 13 Правил действующему законодательству не противоречат.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
Частью 2 статьи 99 ЖК РФ определено, что специализированные жилые помещения предоставляются по установленным настоящим Кодексом основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте.
При этом в силу пункта 7 статьи 12 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся, в частности, определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
Эти основания для военнослужащих органов ФСБ России предусмотрены в положениях указанных Правил, изданных в развитие статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в пункте 1 статьи 15 которого предусмотрено, что государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в порядке и на условиях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» указано, что федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности создает свои территориальные органы, организует деятельность указанных органов, издает в пределах своих полномочий нормативные акты и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности.
В силу подпункта 2 пункта 9 и подпункта 5 пункта 11 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, для решения основных задач ФСБ России самостоятельно осуществляет в пределах своих полномочий нормативно-правовое регулирование и участвует в разработке и реализации государственных программ, а директор ФСБ России издает на основании и во исполнение федерального законодательства и настоящего Положения правовые акты, организует проверку их исполнения.
В соответствии с подпунктом 69 пункта 9 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации к функциям ФСБ России отнесены: организация и осуществление централизованного боевого, технического, материального, финансового, научного, информационного, правового, социально-бытового и других видов обеспечения органов безопасности, в том числе общественного питания военнослужащих и гражданского персонала органов безопасности, капитального строительства и реконструкции зданий и сооружений, жилищного и казарменно-жилищного строительства.
Выполняя вышеперечисленные требования законодательства и возложенные на ФСБ России функции и задачи, в целях организации работы по обеспечению жилыми помещениями в органах федеральной службы безопасности директором названной службы утверждены Правила организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, о чем издан приказ ФСБ России от 24 октября 2011 г. № 590.
Таким образом, оспариваемые положения Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями утверждены в пределах предоставленных Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее директору полномочий, что согласуется с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.
Кроме того, приказ ФСБ России от 24 октября 2011 г. № 590 об утверждении этих Правил в установленном порядке был представлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации, прошел правовую экспертизу, признан отвечающим требованиям нормативных правовых актов, определяющих полномочия должностного лица на их принятие и устанавливающих форму, вид и процедуру принятия, в связи с чем 27 декабря 2011 г. зарегистрирован за № 22763 и введен в действие путем его официального опубликования 13 января 2012 г. в соответствии с утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 Порядком опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Что же касается утверждения представителя административного истца о противоречии оспариваемых положений пункта 13 названных Правил нормам действующего законодательства, в частности, статье 51 ЖК РФ, регламентирующей порядок учета лиц, нуждающихся в жилье, предоставляемом по договорам социального найма, то оно не может быть признано состоятельным по следующим основаниям.
Статья 51 ЖК РФ не регламентирует порядок учета лиц, нуждающихся в специализированном жилье, а оспариваемые положения пункта 13 Правил согласуются с действующим законодательством.
Как указано в пункте 13 Правил, не подлежат принятию на учет в качестве нуждающихся в служебных жилых помещениях военнослужащие и члены их семей, обеспеченные жилыми помещениями для постоянного проживания в населенном пункте по месту расположения органа безопасности (структурного подразделения органа безопасности), в котором военнослужащие проходят военную службу, или в близлежащих (находящихся в непосредственной близости) населенных пунктах (независимо от общей площади жилого помещения, приходящейся на каждого проживающего).
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 19 ЖК РФ в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется также на специализированный жилищный фонд, то есть совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV настоящего Кодекса помещений.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 92 ЖК РФ к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения.
Как предусмотрено статьей 93 ЖК РФ, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений, в том числе с органом государственной власти и в связи с прохождением службы.
С учетом особого характера правоотношений, связанных с прохождением военной службы и ее спецификой, нормы, регламентирующие вопросы обеспечения жильем военнослужащих, в частности, служебными жилыми помещениями, содержатся и в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», которому оспариваемые положения пункта 13 Правил, вопреки заявлениям в административном иске, не противоречат.
Так, согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 15 названного Федерального закона военнослужащим — гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах — в других близлежащих населенных пунктах. При этом военнослужащим — гражданам, имеющим трех и более детей, служебные жилые помещения предоставляются во внеочередном порядке.
Пунктом 3 статьи 15 этого же Федерального закона предусмотрено, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития.
Таким образом, согласно содержанию приведенных выше норм условием предоставления военнослужащим по контракту и членам их семей служебного жилья является необеспеченность жилым помещением по месту военной службы, что служит дополнительной гарантией социальной защиты при переводе военнослужащего к новому месту военной службы и носит временный характер, обусловленный периодом исполнения обязанностей военной службы.
Вопреки мнению представителя административного истца, вышеназванные нормы Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О статусе военнослужащих» не устанавливают минимального размера общей площади жилого помещения, приходящейся на военнослужащего и членов его семьи в соответствующем населенном пункте, с учетом которого военнослужащему предоставлялось бы право на получение служебного жилья.
Поэтому в силу действующего законодательства военнослужащий вправе претендовать на улучшение своих жилищных условий с учетом состава его семьи с использованием иных установленных статьей 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» механизмов и форм реализации жилищных прав, в том числе путем обеспечения жильем по договору социального найма.
Предназначение служебных жилых помещений, указанное в статье 93 ЖК РФ, имеет специальный режим правового регулирования и по своей правовой природе призвано решать задачи проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с определенными органами, предприятиями и учреждениями. Разрешение же вопросов, связанных с улучшением жилищных условий, при наличии для этого законных оснований осуществляется не путем предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда, а в ином, предусмотренном жилищным законодательством, порядке.
Содержащееся в оспариваемом пункте положение о том, что на учет нуждающихся в служебном жилье не подлежат принятию военнослужащие и члены их семей, обеспеченные жилым помещением по месту военной службы, вне зависимости от размера общей площади такого помещения, приходящейся на каждого проживающего, непосредственно вытекает из действующего законодательства, не противоречит ему и не содержит неопределенности в толковании.
Исходя из изложенного, отсутствуют основания полагать, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены права, свободы и законные интересы административного истца.
При таких обстоятельствах в удовлетворении административного искового заявления надлежит отказать в полном объеме.
Руководствуясь статьями 175 — 180, 213 и 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления представителя административного истца М.В. по доверенности М.О. об оспаривании положений пункта 13 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 590, в части не учета уровня обеспеченности жильем, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.