Решение ВАС РФ от 31.10.2011 № ВАС-3995/11
<О признании абзаца 3 пункта 11, абзаца 3 подпункта «а» и подпункта «д» пункта 12, пункта 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2007 № 360, соответствующими Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, Гражданскому кодексу РФ, имеющим большую юридическую силу>»
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ от 31 октября 2011 г. № ВАС-3995/11
Резолютивная часть решения оглашена 24 октября 2011 года.
Полный текст решения изготовлен 31 октября 2011 года.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Борисовой Е.Е., судей Медведевой А.М., Полубениной И.И. при ведении протокола с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Тихоновым А.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлениям Администрации городского округа города Уфа Республики Башкортостан, муниципального унитарного предприятия по эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства «Уфаводоканал», общества с ограниченной ответственностью «Тверь Водоканал» к Правительству Российской Федерации о признании Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360, не действующим в части.
В судебном заседании приняли участие представители:
от Администрации городского округа города Уфа Республики Башкортостан — Юлчурин С.А. по дов. от 11.04.2011 № 1/940-13;
от муниципального унитарного предприятия по эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства «Уфаводоканал» — Юлчурин С.А. по дов. от 23.05.2011 № 01/4401;
от общества с ограниченной ответственностью «Тверь Водоканал» — Осипов Г.С. по дов. от 03.05.2011;
от Правительства Российской Федерации — Багдасарян Г.А. по дов. от 05.05.2011 № 14-С; Букликов С.А. по дов. от 18.01.2011 № 5-С; Павлова Е.В. по дов. от 03.02.2011 № 7-с,
Администрация городского округа города Уфа Республики Башкортостан (далее — администрация г. Уфа) и муниципальное унитарное предприятие по эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства «Уфаводоканал» (далее — предприятие «Уфаводоканал») обратились в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением (уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании подпунктов 2, 3 пункта 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360 (далее — Правила), не соответствующими статье 12 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Федеральный закон 210-ФЗ), не действующими в той части, в какой положения данных подпунктов позволяют освобождать лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию, влекущих увеличение потребляемой нагрузки, от платы за подключение к сети инженерно-технического обеспечения, входящей в систему коммунальной инфраструктуры, для которой разработана программа комплексного развития муниципального образования, мероприятия которой учтены в инвестиционной программе, реализуемой организацией коммунального комплекса, и имеется утвержденный тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры.
До принятия решения по делу № ВАС-3995/11 в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации обратилось общество с ограниченной ответственностью «Тверь Водоканал» (далее — общество «Тверь Водоканал») с заявлением о признании недействующими абзаца 3 пункта 11 Правил как несоответствующего статье 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — Гражданский кодекс), абзаца 3 подпункта «а» и подпункта «д» пункта 12 Правил как несоответствующих пункту 2 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ и Гражданскому кодексу, подпункта 2 пункта 14 Правил как несоответствующего пункту 8 статьи 48 Градостроительного кодекса. Делу по данному заявлению присвоен номер ВАС-6628/11.
Определением суда от 25.07.2011 дела № ВАС-3995/11 и ВАС-6628/11 на основании части 2.1 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объединены в одно производство, объединенному делу присвоен номер № ВАС-3995/11.
При рассмотрении дела Правительство Российской Федерации (далее — правительство) заявило ходатайство о прекращении производства по делу в части оспаривания подпункта 3 пункта 14 Правил, поскольку он был проверен по заявлению общества «Тверь Водоканал» Верховным Судом Российской Федерации на предмет несоответствия Закону № 210-ФЗ в рамках дела № ГКПИ10-964.
Судебная коллегия, рассмотрев ходатайство правительства, пришла к выводу о наличии оснований для его удовлетворения.
Согласно части 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.
Как следует из заявления общества «Тверь Водоканал», поданного в Верховный Суд Российской Федерации по делу № ГКПИ10-964, в обоснование несоответствия подпункта 3 пункта 14 Правил статье 12 Федерального закона № 210-ФЗ, предусматривающего отсутствие платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения в предусмотренных в нем случаях, заявитель указывает на закрепленную в законе, имеющем большую юридическую силу, возможность подключения к сетям в любом случае только на платной основе.
Проверив в порядке нормоконтроля подпункт 3 пункта 14 Правил, Верховный Суд Российской Федерации признал оспариваемые положения Правил соответствующими закону, имеющему большую юридическую силу, то есть Федеральному закону № 210-ФЗ.
В силу изложенного и учитывая, что заявление по настоящему делу об оспаривании подпункта 3 пункта 14 Правил имеет те же основания, что и рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации заявление общества «Тверь Водоканал», судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для прекращения в этой части производства по делу на основании части 7 статьи 194 АПК РФ.
С учетом прекращения производства по делу в указанной части, судебная коллегия по правилам главы 23 АПК РФ рассматривает заявленные по делу требования о несоответствии абзаца 3 пункта 11, абзаца 3 подпункта «а» и подпункта «д» пункта 12, подпункта 2 пункта 14 Правил Федеральному закону № 210-ФЗ и Гражданскому кодексу.
Предприятие «Уфаводоканал» и администрация г. Уфа в обоснование несоответствия подпункта 2 пункта 14 Правил статье 12 Федерального закона № 210-ФЗ, как и подпункта 3 пункта 14 Правил, указали, что поводом для обращения с заявлением явилось не только несоответствие оспариваемых положений Правил указанному закону, не предусматривающему возможность бесплатного подключения к сетям, но и нарушение единообразия в практике арбитражных судов по толкованию и применению указанных нормативных актов при рассмотрении различных споров. Отсутствие единообразия, по мнению заявителей, отражается на неправильном толковании и применении этих положений Правил, на которые ссылаются абоненты, доказывая отсутствие обязанности оплачивать их подключение к коммунальным сетям. Заявители просят признать подпункт 3 пункта 14 Правил недействующим в той части, в какой позволяет освобождать лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию, влекущих увеличение потребляемой нагрузки, от платы за подключение к сети инженерно-технического обеспечения, входящей в систему коммунальной инфраструктуры, для которой разработана программа комплексного развития муниципального образования, мероприятия которой учтены в инвестиционной программе, реализуемой организацией коммунального комплекса, и имеется утвержденный тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры.
Общество «Тверь Водоканал» в поданном им заявлении указывает на несоответствие абзаца 3 пункта 11 Правил статье 445 Гражданского кодекса, поскольку оспариваемая норма устанавливает иной порядок разрешения разногласий, возникших при заключении договора.
Общество «Тверь Водоканал» считает абзац 3 подпункта «а» пункта 12 Правил, предусматривающего обязательность указания в договоре о подключении на перечень мероприятий, направленных на увеличение пропускной способности (увеличение мощности), несоответствующим пункту 2 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ, поскольку считает, что их отсутствие не должно быть связано с необходимостью внесения платы за подключение.
В обоснование несоответствия подпункта «д» пункта 12 Правил, предусматривающего конкретные условия о сроках и размере платы за подключение к сетям, общество «Тверь Водоканал» сослалось на положения статей 309 и 310 Гражданского кодекса, указывая, что оспариваемые положения препятствуют взиманию платы с заказчика при выполнении всех работ по подключению к сетям.
Подпункт 2 пункта 14 Правил, предусматривающий возможность самостоятельного сооружения заказчиком необходимых для подключения сетей объектов инженерно-технической инфраструктуры, заявитель считает несоответствующим пункту 8 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, считая, что их возведение должно быть осуществлено организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей.
В судебном заседании представители заявителей поддержали свои требования о признании нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части.
Правительство считает заявленные по делу требования не обоснованными и не подлежащими в связи с этим удовлетворению, поскольку доводы заявителей не содержат оснований о несоответствии оспариваемых пунктов Правил закону.
Исследовав доводы, приведенные в обоснование заявленных по делу требований, изучив представленные по делу материалы, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» указанный закон устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Как следует из пункта 1 статьи 4 Закона № 210-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры.
Во исполнение статьи 4 указанного закона Постановлением Правительства Российской Федерации 09.06.2007 были приняты Правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры. Названные Правила определяют порядок заключения, в том числе определения существенных условий, изменения и исполнения договора о подключении строящегося, реконструируемого или построенного, но не подключенного здания, строения, сооружения или иного объекта капитального строительства к входящим в систему коммунальной инфраструктуры сетям инженерно-технического обеспечения, включающим тепло-, газо-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод (в редакции постановлений Правительства РФ от 16.07.2009 № 580, от 27.11.2010 № 940).
Анализ приведенных положений закона свидетельствует о том, что издание Правительством Правил, отдельные пункты которого оспариваются по настоящему делу, было осуществлено в пределах полномочий, предоставленных этому лицу.
При проверке указанных заявителями оспариваемых положений Правил судебная коллегия пришла к следующим выводам.
Согласно абзацу 3 пункта 11 Правил в случае несогласия с представленным исполнителем проектом договора о подключении и (или) несоответствия его настоящим Правилам заказчик вправе направить исполнителю мотивированный отказ от подписания проекта договора о подключении с предложением об изменении представленного проекта договора в соответствии с настоящими Правилами и иными замечаниями по проекту договора о подключении.
Общество «Тверь Водоканал» считает его несоответствующим статье 445 Гражданского кодекса, предусматривающей иной порядок согласования условий договора, отличный от того, который предусмотрен оспариваемой нормой.
Однако договор о подключении к системам коммунальной инфраструктуры является публичным договором. В соответствии с пунктом 1 статьи 426 Гражданского кодекса публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Пункт 4 указанной статьи содержит правило, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров — типовые договоры, положения и т.п. (п. 4 в ред. Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ).
Таким образом, законом установлены особенности при заключении публичных договоров, которые допускают издание органами исполнительной власти правил, обязательных для сторон, в силу чего иное определение правил заключения публичного договора о подсоединении к системам коммунальной инфраструктуры нельзя считать не соответствующим закону.
Аналогичным образом определен порядок заключения публичных договоров в соответствии с Правилами оказания телематических услуг связи (утвержден постановлением Правительства РФ от 10.09.2007 № 575), Правилами оказания услуг связи по передаче данных (утвержден постановлением Правительства РФ от 23.01.2006 № 32) и т.д.
При рассмотрении довода общества «Тверь Водоканал» о несоответствии абзаца 3 подпункта «а» пункта 12 Правил, предусматривающего обязательность указания в договоре о подключении перечня мероприятий, направленных на увеличение пропускной способности (увеличение мощности), несоответствующим пункту 2 статьи 12 Закона № 210-ФЗ судебная коллегия также не нашла оснований для признания его недействительным.
В обоснование этого довода заявитель ссылается на то, что указание в Правилах на наличие в договоре о присоединении перечня мероприятий, направленных на увеличение пропускной способности (увеличение мощности), по существу в отдельных случаях препятствует взиманию платы.
Однако приведенная заявителем в этом случае норма закона, имеющая большую силу - пункт 2 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ, определяет понятие размера платы за подключение, и оспариваемая заявителем норма Правил не может в связи с этим противоречить этой норме закона. Оспариваемый пункт не может непосредственно определять наличие или отсутствие оснований для взимания платы, которые должны определяться в совокупности с иными положениями Правил и указанного закона.
В обоснование несоответствия подпункта «д» пункта 12 Правил, предусматривающего условия о сроках и размере платы за подключение к сетям, общество «Тверь Водоканал» указало на его несоответствие статьям 309 и 310 Гражданского кодекса.
Судебная коллегия, учитывая, что оспариваемый пункт не может противоречить указанным статьям кодекса, определяющим понятие обязательства и устанавливающим недопустимость отказа от исполнения обязательства. Довод заявителя о том, что установленные этой нормой конкретные периоды и размер оплаты препятствуют взиманию платы с заказчика при выполнении всех работ по подключению к сетям, не может относиться к недействительности нормы, которая, напротив, определяет условия исполнения возникшего между сторонами публичного договора обязательства.
Заявителями также оспаривается законность подпункта 2 пункта 14 Правил.
Согласно подпункту 2 пункта 14 Правил, при отсутствии утвержденной инвестиционной программы исполнителя или отсутствии в утвержденной инвестиционной программе исполнителя мероприятий по увеличению мощности и (или) пропускной способности сети инженерно-технического обеспечения, к которой будет подключаться объект капитального строительства, обязательства по сооружению необходимых для подключения объектов инженерно-технической инфраструктуры, не связанному с фактическим присоединением указанных объектов к существующим сетям инженерно-технического обеспечения в рамках договора о подключении, могут быть исполнены заказчиком самостоятельно. В этом случае исполнитель выполняет работы по фактическому присоединению сооруженных заказчиком объектов к существующим сетям инженерно-технического обеспечения, а плата за подключение не взимается.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона № 210-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает не только правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, но и утверждает основы ценообразования в данной сфере.
Названный Закон исходит из необходимости возмещения затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ (статьи 2, 3, 5, 7 Закона). В развитие этого подхода Правила устанавливают, что при отсутствии подобной программы, позволяющей присоединить нового абонента, работы по развитию сетей (инфраструктуры) могут быть выполнены абонентом, а непосредственно присоединение объектов такого абонента осуществляется бесплатно (подпункт 2 пункта 14 Правил). Таким образом, оспариваемое положение пункта 14 исходит из того, что когда энергоснабжающая или сетевая компания просто присоединяет абонента и не производит работ по существенному изменению своей сети (в целом или в части), то плата за такое присоединение не взимается.
Осуществление абонентом самостоятельно работ по развитию сетей (инфраструктуры), необходимых для подключения его объекта к сетям, не может противоречить закону, в том числе Градостроительному кодексу Российской Федерации, и не нарушает прав других лиц, в том числе и тех, которые заинтересованы в подключении нового абонента для оказания ему соответствующих услуг.
Таким образом, судебная коллегия пришла к выводу о том, что правительство приняло Правила в рамках полномочий, предоставленных ему законом, оснований считать о несоответствии оспариваемых положений Правил закону, имеющему большую юридическую силу, не имеется.
На основании изложенного суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявлений администрации г. Уфа, предприятия «Уфаводоканал» и общества «Тверь Водоканал» об оспаривании отдельных положений Правил.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
признать абзац 3 пункта 11, абзац 3 подпункта «а» и подпункт «д» пункта 12, подпункт 2 пункта 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360, соответствующими Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Гражданскому кодексу Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.
Производство по требованию Администрации городского округа города Уфа Республики Башкортостан и муниципального унитарного предприятия по эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства «Уфаводоканал» о признании подпункта 3 пункта 14 названных Правил недействующими в той части, в какой положения данных подпунктов позволяют освобождать лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию, влекущих увеличение потребляемой нагрузки, от платы за подключение к сети инженерно-технического обеспечения, входящей в систему коммунальной инфраструктуры, для которой разработана программа комплексного развития муниципального образования, мероприятия которой учтены в инвестиционной программе, реализуемой организацией коммунального комплекса, и имеется утвержденный тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, прекратить.