Решение ВАС РФ от 17.02.2014 № ВАС-17339/13

<Об отказе в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 19 и 20 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утв. Приказом ФАС России от 18.01.2013 № 17/13, пункта 11 в части, допускающей распространение на запрос котировок цен на товары положений статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»>

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Резолютивная часть решения объявлена 12 февраля 2014 года

Полный текст решения изготовлен 17 февраля 2014 года

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Кирюшиной В.Г., судей Александрова В.Н., Гвоздилиной О.Ю.,

при ведении протокола помощником судьи Ивановой А.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром геологоразведка» о признании недействующим пункта 1 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 18.01.2013 № 17/13, в части, допускающей распространение на запрос котировок цен на товары положений статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», пунктов 19 и 20 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 18.01.2013 № 17/13,

общество с ограниченной ответственностью «Газпром геологоразведка» (далее — заявитель, общество) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании не действующими пункта 1 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (далее — Порядок), утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы (далее — антимонопольная служба, ФАС России) от 18.01.2013 № 17/13, в части, допускающей распространение на запрос котировок цен на товары положений статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), пунктов 19 и 20 Порядка.

Определением от 18.12.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство юстиции Российской Федерации (далее — третье лицо, министерство).

Заявитель полагает, что оспариваемые положения Порядка не соответствуют Закону о защите конкуренции и Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках).

По мнению общества, порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Закона о закупках, установленный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, не распространяется на запрос котировок цен на товары как особую форму закупки, в связи с чем заявитель полагает, что пункт 1 Порядка в указанной части принят ФАС России с превышением полномочий.

Заявитель также считает, что пункт 19 Порядка неправомерно содержит положение, согласно которому со дня направления уведомления, предусмотренного пунктом 11 Порядка, закупка приостанавливается до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика по существу. Вместе с тем пункт 11 Порядка содержит только положение о принятии решения о возвращении жалобы, упоминаний об уведомлении в указанном пункте нет.

Кроме того, заявитель указывает, что, как следует из содержания пункта 19 Порядка, в случае поступления жалобы закупка, осуществляемая заказчиком, приостанавливается до момента рассмотрения антимонопольным органом жалобы по существу, при этом приостановление не требует принятия антимонопольным органом какого-либо дополнительного (отдельного) акта. По мнению общества, такое положение фактически является обеспечительной мерой, которая не зависит от конкретных обстоятельств осуществляемой закупки. При этом заявитель считает, что ФАС России не обладает полномочиями по принятию нормативных правовых актов, определяющих закупочную деятельность отдельных юридических лиц, в том числе по вопросу приостановления или неприостановления такой деятельности.

Помимо этого заявитель полагает, что содержащийся в пункте 20 Порядка запрет заказчику заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе носит императивный характер и так же, как и положение пункта 19 Порядка, не требует принятия антимонопольным органом какого-либо акта. Указанные положения не учитывают обстоятельств конкретной закупки. По мнению общества, у ФАС России отсутствуют полномочия для принятия запрета, который влечет недействительность сделок. Кроме того, пункт 20 Порядка также содержит ссылку на пункт 11 Порядка, который не соответствует смыслу и содержанию пункта 20 Порядка.

Антимонопольная служба выразила несогласие с заявлением по мотивам, изложенным в отзыве. По мнению антимонопольной службы, Закон о защите конкуренции распространяет свое действие в том числе на запрос котировок, а также на закупки независимо от их вида. Антимонопольная служба также считает, что заявитель не представил доказательств фактического нарушения его прав положениями пункта 1 Порядка.

В судебном заседании представителем антимонопольной службы заявлено ходатайство о прекращении производства по делу по доводам заявления общества, касающимся признания недействующими пунктов 19, 20 Порядка. В обоснование заявленного ходатайства антимонопольная служба сослалась на правовую позицию, изложенную в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее — постановление Пленума ВАС РФ № 58), и указала, что ввиду отсутствия прямого указания федерального закона оспаривание пунктов 19 и 20 Порядка не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Представители заявителя возражали против ходатайства антимонопольной службы о прекращении производства по делу по доводам заявления общества, касающимся признания недействующими пунктов 19, 20 Порядка, по мотивам, изложенным в письменных объяснениях общества. По мнению общества, в данном случае подлежит применению статья 52 Закона о защите конкуренции, положения указанной нормы являются указанием федерального закона на рассмотрение споров в определенной сфере правового регулирования в порядке арбитражного судопроизводства.

Помимо этого общество считает, что при определении подведомственности настоящего спора необходимо учитывать позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который 24.12.2013 отменил определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу № ВАС-14231/13 от 28.08.2013 о прекращении производства по делу № ВАС-7907/13.

Министерство поддержало заявленные обществом требования по мотивам, изложенным в отзыве. Третье лицо полагает, что применение положений статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при обжаловании действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг путем запроса котировок не предусмотрено. По мнению министерства, ФАС России не обладает полномочиями по принятию нормативных положений о приостановлении закупки до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика по существу, о запрете заключать договора до принятия антимонопольным органом решения по жалобе, а также положений о признании договора ничтожным.

По вопросу подведомственности спора арбитражному суду министерство поддержало заявленное антимонопольной службой ходатайство о прекращении производства по делу по доводам заявления общества, касающимся признания недействующими пунктов 19, 20 Порядка.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства и заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных обществом требований по следующим основаниям.

Согласно статье 29 и части 4 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

В силу пункта 1 части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности.

На основании части 10 статьи 3 Закона о закупках порядок обжалования в антимонопольный орган участником закупки действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг устанавливается антимонопольным органом.

В соответствии с частью 10 статьи 3 Закона о закупках ФАС России утвердила оспариваемый Порядок.

Порядок зарегистрирован министерством 16.05.2013, опубликован 27.05.2013 в «Российской газете» № 111, действует с 07.06.2013.

По вопросам, возникающим в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, даны разъяснения в постановлении Пленума ВАС РФ № 58.

Согласно пункту 2.1 указанного постановления заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.

Подпунктом «а» пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа по обращению в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при применении статьи 29, части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и подпункта «а» пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи, следует учитывать, что данные нормы не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

При этом названными положениями не исключается возможность оспаривания в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативных правовых актов самого антимонопольного органа.

Заявитель ссылается, что является юридическим лицом, в отношении которого применен оспариваемый нормативный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы общества в сфере его предпринимательской деятельности.

По мнению заявителя, оспариваемые положения Порядка нарушают его интересы в определенной сфере правового регулирования, которой в данном случае являются правоотношения, связанные с реализацией антимонопольной службой своих функций, в том числе контроля за соблюдением Закона о закупках.

На основании изложенного, а также учитывая, что 24.12.2013 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу № ВАС-14231/13 отменил определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.08.2013 о прекращении производства по делу № ВАС-7907/13 в связи с неподведомственностью арбитражному суду по заявлению закрытого акционерного общества «АРГУС СПЕКТР» о признании недействующими Методических рекомендаций по проведению Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами плановых и внеплановых выездных проверок по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства и дело направлено на новое рассмотрение, заявленные требования подлежат рассмотрению по существу.

Пунктом 1 Порядка предусмотрено, что жалобы на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Закона о закупках, осуществляемой путем проведения торгов или запроса котировок, рассматриваются ФАС России и его территориальными органами в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 193 данного Кодекса в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны быть указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями.

В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Вместе с тем в нарушение указанных положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество не указало, каким образом пункт 1 Порядка нарушает или может в будущем нарушить его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 19 Порядка со дня направления уведомления, предусмотренного пунктом 11 Порядка закупка приостанавливается до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика по существу.

На основании пункта 20 Порядка в случае принятия жалобы к рассмотрению заказчик, которому в соответствии с пунктом 11 Порядка направлено уведомление, не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе. Договор, заключенный с нарушением требования, установленного настоящим пунктом, является ничтожным.

При этом пункт 11 Порядка, ссылки на который содержатся в оспариваемых пунктах 19 и 20 Порядка, предусматривает положение о сроке принятия антимонопольным органом решения о возвращении жалобы и обязанности антимонопольного органа в день принятия такого решения сообщить в письменной форме заявителю о принятом решении с указанием причин возвращения жалобы.

Судом установлено и подтверждено антимонопольной службой, что ссылки в пунктах 19 и 20 Порядка на пункт 11 Порядка являются технической ошибкой.

При этом положения относительно уведомления о поступлении жалобы и о приостановлении закупки до рассмотрения жалобы по существу закреплены в пункте 12 Порядка.

Для устранения допущенной технической ошибки ФАС России подготовлен и направлен министерству приказ от 18.10.2013 № 680/13 «О внесении изменений в Порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 18.01.2013 № 17/13», согласно которому в пунктах 19 и 20 Порядка слова «пунктом 11» заменяются словами «пунктом 12».

Указанный приказ от 18.10.2013 № 680/13 возвращен министерством в антимонопольную службу без государственной регистрации на основании пункта 16 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009.

Данные обстоятельства, связанные с ошибочным указанием в пунктах 19, 20 Порядка на пункт 11 Порядка, не влекут правовой неопределенности при применении рассматриваемого нормативного акта и не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Право антимонопольного органа устанавливать порядок обжалования участником закупки действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено федеральным законом, а именно: частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Статья 18.1 Закона о защите конкуренции в редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 401-ФЗ, действовавшей на момент подачи обществом настоящего заявления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, предусматривала порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

При этом тексты пунктов 19 и 20 Порядка полностью соответствуют положениям частей 18 и 19 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

В судебном заседании представитель антимонопольной службы пояснил, что положения Порядка и положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции изложены аналогично в целях уравнения процедуры рассмотрения жалоб и прав участников закупки вне зависимости от способа закупки.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 28.12.2013 № 396-ФЗ в часть 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган в порядке, предусмотренном названной нормой, также рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках.

Таким образом, в настоящее время порядок рассмотрения жалоб при организации и проведении закупок прямо предусмотрен Законом о защите конкуренции.

В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28.12.2013 № 396-ФЗ в статью 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольной службой разработан приказ о признании приказа от 18.01.2013 № 17/13, утвердившего оспариваемый Порядок, недействующим.

В обоснование нарушения своих прав заявитель ссылается на применение оспариваемых положений Порядка и приостановление запроса предложения на право заключения договора на выполнение сейсморазведочных работ 3D на Нярмейском и Скуратовском лицензионных участках Карского моря для нужд общества в результате обращения открытого акционерного общества «Севморнефтегеофизика» (далее — ОАО «Севморнефтегеофизика») в ФАС России с жалобой от 16.10.2013 № 319/08-844 (входящий номер 88266-ф/13 от 16.10.2013).

По мнению общества, запрет на заключение договора по результатам закупки до рассмотрения антимонопольным органом жалобы по существу создает серьезный риск дестабилизировать правоотношения, в которые вступает общество при осуществлении своей уставной деятельности (в частности, связанные с геологической разведкой участков недр), в том числе, не связанные с закупкой.

Указанная жалоба ОАО «Севморнефтегеофизика» поступила в антимонопольную службу 16.10.2013 и рассмотрена в предусмотренный пунктом 15 Порядка срок: в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы. Резолютивная часть решения ФАС России № 223ФЗ-39/13 оглашена 24.10.2013.

Решением антимонопольной службы № 223ФЗ-39/13, изготовленным в полном объеме 29.10.2013, общество признано нарушившим пункт 13 части 10 статьи 4 Закона о закупках: обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 27.01.2014 по делу № А40-155262/2013 удовлетворено заявление общества о признании недействительными решения и предписания ФАС России от 29.10.2013 № 223ФЗ-39/13, принятых по результатам рассмотрения жалобы ОАО «Севморнефтегеофизика».

Полномочие антимонопольного органа по приостановлению торгов со дня направления уведомления о поступлении жалобы и о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы по существу предусмотрено частью 18 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Положения о запрете заключения договора до принятия антимонопольным органом решения по жалобе и ничтожности договора, заключенного с нарушением данного требования, предусмотрено частью 19 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Редакция перечисленных положений статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не менялась ни на момент рассмотрения антимонопольной службой жалобы ОАО «Севморнефтегеофизика», ни на момент подачи обществом заявления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Доводы общества о возможном нарушении оспариваемыми положениями Порядка его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в будущем признаются судом необоснованными, поскольку в настоящее время внесенные изменения в статью 18.1 Закона о защите конкуренции прямо устанавливают единый порядок рассмотрения всех жалоб на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, а также при организации и проведении всех видов закупок в соответствии с указанной нормой.

Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

Поскольку оспариваемые обществом положения Порядка в указанной части не содержат противоречий Закону о защите конкуренции и Закону о закупках, а также не нарушают права и законные интересы заявителя, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 167, 168, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

В удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью «Газпром геологоразведка» требований отказать.

Признать пункт 1 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 18.01.2013 № 17/13, в части, допускающей распространение на запрос котировок цен на товары, и также пункты 19 и 20 Порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 18.01.2013 № 17/13, соответствующим положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельным видам юридических лиц».

На решение может быть подано заявление о пересмотре судебного акта в порядке надзора.

---