Решение ВАС РФ от 08.02.2013 № ВАС-16018/12

<Об оставлении без удовлетворения заявления о признании пунктов 1, 2, 15, 17 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.02.2006 № 83, и подпункта 1 пункта 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2007 № 360, в части их распространения на газораспределительные сети и газораспределительные организации, соответствующими статье 424 Гражданского кодекса РФ, части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», а также о прекращении производства по делу в отношении пункта 1 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307)>

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Резолютивная часть решения оглашена 06.02.2013

Решение в полном объеме изготовлено 08.02.2013

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Прониной М.В., судей Бондаренко С.П., Харчиковой Н.П. при ведении протокола главным консультантом Морозовой Г.Н. рассмотрела в судебном заседании заявление открытого акционерного общества «Тверьоблгаз» г. Тверь от 06.11.2012 № юр749 о признании пунктов 1, 2, 15, 17 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83, пункта 1 и подпункта 1 пункта 14 постановления Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307) «Об утверждении Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры» не соответствующими пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2, 4 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 № 210-ФЗ и недействующими в части их распространения на газораспределительные сети и газораспределительные организации.

В судебном заседании приняли участие: от заявителя — открытого акционерного общества «Тверьоблгаз» (далее — общество «Тверьоблгаз»): Львов Геннадий Михайлович по доверенности от 21.12.2012.

По поручению Правительства Российской Федерации от 05.12.2012 № ВС-П9-7365 от Министерства регионального развития Российской Федерации — Русских Евгений Евгеньевич по доверенности от 09.01.2013 № 2-С, служебное удостоверение от 27.07.2009 № 1498.

Обществом «Тверьоблгаз» заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил технологического присоединения к газораспределительным сетям», внесенного на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации, проекта Федерального закона № 142709-6 «О внесении изменений в Федеральный закон „О газоснабжении в Российской Федерации“, а также дополнения к заявлению.»

Ходатайство удовлетворено судом.

Суд установил:

открытое акционерное общество «Тверьоблгаз» обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов. При этом общество ссылалось на несоответствие пунктов 1, 2, 15, 17 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83, а также пункта 1 и подпункта 1 пункта 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2001 № 360 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307), пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2, 4 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» в части распространения действия названных нормативных правовых актов в отношение газораспределительных сетей и газораспределительных организаций.

Заявитель пояснил, что решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 28.02.2011 действия общества «Тверьоблгаз» признаны нарушающими часть 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что выразилось в установлении обществом в 2009 и 2010 годах возмездного характера услуг в рамках рассмотрения запросов граждан о выдаче технических условий и информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям газоснабжения, а также в рассмотрении запросов граждан о выдаче технических условий и информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям газоснабжения на возмездной основе. Выдано предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Решением арбитражного суда Тверской области от 08.09.2011 по делу № А66-4717/2011 заявление общества «Тверьоблгаз» о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа оставлено без удовлетворения. Названное решение суда оставлено без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2012 и постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.05.2012, а также дважды проверялось в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (определения от 26.07.2012 № 9383/12 и от 03.12.2012 № 9383/12), в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации было отказано.

Между тем общество «Тверьоблгаз» полагает, что поскольку Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам и услугам организаций коммунального комплекса, Правительство Российской Федерации необоснованно распространило оспариваемые Правила на сети газоснабжения и газораспределительные организации. Поэтому заявитель считает, что договор о подключении к сетям газоснабжения не является публичным, и условия такого договора, касающиеся платы за подключение, должны определяться по соглашению сторон.

Общество «Тверьоблгаз» также считает, что постановление Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83 противоречит части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку данная правовая норма не обязывает Правительство Российской Федерации издавать какие-либо конкретные нормативные правовые акты, а лишь перечисляет предметы регулирования, по которым Правительством Российской Федерации могут издаваться нормативные правовые акты, если это прямо предусмотрено каким-либо федеральным законом.

Представитель Министерства регионального развития Российской Федерации с заявлением не согласился. Полагает, что Правительство Российской Федерации при издании оспариваемых постановлений не превысило своих полномочий. Оспариваемые постановления приняты на основании Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации», Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, представитель Министерства регионального развития Российской Федерации просил Суд прекратить производство по делу в части оспаривания пункта 1 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360, поскольку решением Верховного Суда Российской Федерации от 26.02.2010 № ГКПИ09-1672 было отказано в признании частично недействующим названного пункта Правил, как не соответствующего статье 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Проверив представленные материалы, выслушав доводы сторон, Суд считает, что заявление общества «Тверьоблгаз» не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 1 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон № 210-ФЗ) устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Как следует из пункта 1 статьи 4 Закона № 210-ФЗ, Правительство Российской Федерации утверждает основы ценообразования и правила регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении к сетям коммунальной инфраструктуры.

Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает, что порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации (часть 10 статьи 48).

Правительство Российской Федерации приняло постановление от 13.02.2006 № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» (далее - Правила № 83) и постановление от 09.06.2007 № 360 «Об утверждении Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры» (далее - Правила № 360).

Правила № 83 регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, включая порядок направления запроса, порядок определения и предоставления технических условий, а также определения критерия возможности подключения. Правила применяются также в случаях, когда в результате строительства (реконструкции) сетей инженерно-технического обеспечения либо оборудования по производству ресурсов требуется подключение к технологически связанным сетям инженерно-технического обеспечения.

Абзацем первым пункта 17 Правил № 83 предусмотрен случай выдачи правообладателю земельного участка технических условий подключения объекта капитального строительства к существующим сетям инженерно-технического обеспечения, принадлежащим на праве собственности или на ином законном основании лицу, которое является потребителем сетевой организации (основным абонентом) в целях подтверждения наличия резерва мощности по производству соответствующего ресурса по согласованию с ресурсоснабжающей (сетевой) организацией.

Согласно абзацу 2 пункта 17 Правил № 83 плата за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения определяется на основании тарифов, установленных органом местного самоуправления, для подключения объекта капитального строительства к системам коммунальной инфраструктуры соответствующей ресурсоснабжающей организации.

Договор о подключении объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения заключается с основным абонентом, который должен заключить с ресурсоснабжающей организацией договор о подключении к сетям инженерно-технического обеспечения для получения дополнительной мощности. Стороны могут заключить трехсторонний договор о подключении (абзац 3 пункта 17 Правил № 83).

Понятие «сети инженерно-технического обеспечения» дано в пункте 2 Правил № 83 и определено как совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе газо-, водоснабжения и водоотведения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.2010 № ГКПИ09-1531 определено, что применительно к поставкам природного газа сети инженерно-технического обеспечения — это совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе газоснабжения.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 05.02.2008 № 11912/07, анализируя положения пункта 17 Правил № 83, сделал вывод о том, что законодательством Российской Федерации собственникам сетей инженерно-технического обеспечения газораспределительных сетей не предоставлено право самостоятельно устанавливать плату (тариф) за подключение.

В соответствии с Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении) деятельность в области газоснабжения относится к регулируемым государством видам деятельности, федеральные органы исполнительной власти устанавливают принципы формирования цен на газ и тарифов по его транспортировке. Статьей 8 Закона о газоснабжении установлено, что Правительство Российской Федерации в том числе утверждает правила поставок газа, правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению.

Суд считает, что определение и предоставление технических условий подключения объекта капитального строительства к газораспределительным сетям, а также само подключение является услугой по газоснабжению. Поэтому Правительство Российской Федерации не превысило своих полномочий, распространив действие Правил № 83 на газораспределительные сети и газораспределительные организации.

Представленный заявителем проект Федерального закона № 142709-6 «О внесении изменений в Федеральный закон „О газоснабжении в Российской Федерации“ и проект постановления Правительства Российской Федерации „Об утверждении Правил технологического присоединения к газораспределительным сетям“ относятся к иным правоотношениям — технологическому присоединению газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям. Суд отмечает, что из содержания названных проектов следует, что оплата этой услуги также подлежит государственному регулированию.»

Согласно пункту 15 Правил № 83 подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется на основании договора. Порядок заключения и исполнения указанного договора, существенные условия такого договора, права и обязанности сторон определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 1 Правил № 360 определяет порядок заключения, в том числе определения существенных условий, изменения и исполнения договора о подключении строящегося, реконструируемого или построенного, но не подключенного здания, строения, сооружения или иного объекта капитального строительства к входящим в систему коммунальной инфраструктуры сетям инженерно-технического обеспечения, включающим газо-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод.

В соответствии с пунктом 5 Правил № 360 договор о подключении к системам коммунальной инфраструктуры является публичным и заключается в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, с соблюдением особенностей, определенных данными Правилами.

В силу пункта 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится.

Пункт 4 названной статьи указывает на то, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров — типовые договоры, положения и т.п.

Таким образом, законом установлены особенности заключения публичных договоров, которые допускают издание органами исполнительной власти правил, обязательных для сторон, в силу чего иное определение правил заключения публичного договора о подсоединении к системам коммунальной инфраструктуры нельзя считать несоответствующим закону.

По своей правовой природе договор о подключении к сетям газоснабжения сходен с договором о подключении к другим сетям инженерно-технического обеспечения (тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод), входящим в систему коммунальной инфраструктуры, в отношении которых Правительство Российской Федерации утверждает правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении ими публичных договоров, заключаемых при подключении к системам коммунальной инфраструктуры (пункт 2 части 1 статьи 4 Закона № 210-ФЗ).

Единство регулирования отношений, связанных с подключением объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, независимо от отнесения их ко всем системам коммунальной инфраструктуры, подтверждено в части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации предоставляет право Правительству Российской Федерации устанавливать порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к газораспределительным сетям.

Поскольку договор о подключении к сетям газоснабжения является публичным, несостоятельной является ссылка заявителя на статью 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающую исполнение договора по цене, установленной соглашением сторон.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26.02.2010 № ГКПИ09-1672 подтверждено соответствие пункта 1 Правил № 360 в части, включающей в предмет регулирования отношений, связанных с заключением, изменением и исполнением договора о подключении объекта капитального строительства к сетям газоснабжения, статье 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

В силу части 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу в части оспаривания пункта 1 Правил № 360 подлежит прекращению.

В пункте 14 Правил № 360 установлен порядок определения размера платы за подключение и основания ее взимания. Учитывая, что решением Верховного Суда Российской Федерации признано законным распространение Правил № 360 на газораспределительные сети, заявление в части оспаривания пункта 14 Правил № 360 является беспредметным.

На основании изложенного Суд считает, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты Правительством Российской Федерации в пределах своих полномочий, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 167 - 170, частью 7 статьи 194, статьей 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

признать пункты 1, 2, 15, 17 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83, и подпункт 1 пункта 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307), в части их распространения на газораспределительные сети и газораспределительные организации, соответствующими статье 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Заявление открытого акционерного общества «Тверьоблгаз» в указанной части оставить без удовлетворения.

В отношении пункта 1 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307) производство по делу прекратить.

Решение вступает в законную силу немедленно.

На решение может быть подано заявление о пересмотре его в порядке надзора в трехмесячный срок со дня оглашения.

---