Решение Верховного Суда РФ от 04.02.1999 № ГКПИ98-801

<Об оставлении без удовлетворения жалобы о признании незаконным Указа Президента РФ от 11.12.1998 № 1561 о мэре г. Владивостока>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 4 февраля 1999 г. № ГКПИ 98-801

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего -

    судьи Верховного Суда РФ                      Романенкова Н.С.
    при секретаре                                 Емельяновой М.А.
    с участием прокурора                            Масаловой Л.Ф.
    и адвокатов                                      Иванова Н.В.,

Тарасова А.С.,

Абушахмина Б.Ф.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Черепкова Виктора Ивановича о признании незаконными Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 1561,

Черепков В.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконным Указа Президента РФ от 11 декабря 1998 г. № 1561, которым в связи с прекращением полномочий мэра г. Владивостока в соответствии с п. 1 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также с учетом предложений руководителей местного самоуправления Приморского края и города Владивостока губернатору Приморского края предписано до избрания в установленном порядке главы муниципального образования города Владивостока назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока.

Как указывает заявитель, решением Окружной избирательной комиссии по выборам главы администрации города Владивостока от 5 июля 1993 г. «О регистрации главы администрации города Владивостока» он зарегистрирован в качестве главы администрации г. Владивостока Приморского края.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1994 г. № 2206 «О главе администрации г. Владивостока» он освобожден от должности главы администрации г. Владивостока.

С учетом Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 577-II ГД «О незаконном отстранении от должности мэра города Владивостока В.И. Черепкова» и решения Хамовнического межмуниципального (районного) суда г. Москвы от 14 августа 1996 г. о восстановлении его в должности главы администрации г. Владивостока, 24 сентября 1996 г. издан Указ Президента РФ № 1391 «О Черепкове В.И.», которым отменен Указ Президента РФ от 23 декабря 1994 г. № 2206 и он восстановлен в занимаемой должности с 23 декабря 1994 г. 26 сентября 1997 г. Дума Приморского края приняла Постановление № 705 «О временном приостановлении полномочий главы администрации г. Владивостока Черепкова В.И.», которое признано недействительным с момента его издания решением Приморского краевого суда от 30 октября 1997 г., оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 1997 г. Оспариваемый Указ Президента РФ от 11 декабря 1998 г. № 1561 является незаконным, т.к. положения пункта 1 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует применять с учетом положения, закрепленного в ст. 18 ч. 2 п. 3 названного Закона, где сказано, что полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

Кроме того, следует иметь в виду, что на момент его вступления в должность главы администрации г. Владивостока 5 июля 1993 г. действовал Закон РФ от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», согласно которому глава местной администрации сохранял свои полномочия вплоть до вступления в должность нового главы местной администрации (п. 3 ст. 30).

Обжалуемый Указ Президента РФ издан с превышением полномочий, установленных ст. 83 Конституции Российской Федерации.

В силу ст. ст. 71, 72 Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопросов о назначении должностных лиц местного самоуправления не находится в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности, края осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Обжалуемый Указ Президента РФ издан в нарушение ст. 12 Конституции Российской Федерации, воспроизведенной в ст. 11 Устава Приморского края, по которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти, ст. 14 и п. 3 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», воспроизведенных соответственно в п. 5 ст. 23 и ст. 27 Закона Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае», где закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, запрещается.

Согласно ст. 18 Устава Приморского края положения настоящей статьи являются основополагающими. Никакие нормы Устава Приморского края не могут быть истолкованы и применены в противоречие с его основополагающими положениями.

По п. 3 ст. 3 Закона Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» настоящий Закон действует на всей территории Приморского края, законы и иные правовые акты Приморского края не могут противоречить настоящему Закону.

Указ Президента РФ от 11 декабря 1998 г. № 1561 является неисполнимым, т.к. реализация содержащегося в нем предписания губернатору Приморского края назначить исполняющего обязанности главы муниципального образования г. Владивостока не входит в компетенцию государственной власти субъекта Российской Федерации. В силу ст. 15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. В частности, органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления не отнесено решение вопроса о назначении исполняющего обязанности главы муниципального образования.

В соответствии с ч. 2 ст. 74 Устава Приморского края отношения органов государственной власти края и органов местного самоуправления строятся на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции.

Согласно п. 5 ст. 40 Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» акты краевой администрации не могут устанавливать для граждан обязанности, не предусмотренные Конституцией и законами Российской Федерации.

По Уставу Приморского края граждане и органы государственной власти в Приморском крае в равной степени подчинены закону и равны перед судом (ч. 2 ст. 20). Органы государственной власти Приморского края не вправе принимать решения, противоречащие Уставу Приморского края, а также законам Приморского края, ранее принятым и не отмененным прямо и с соблюдением процедуры их отмены (ч. 2 ст. 10).

Неконституционные, незаконные, а также противоречащие существу и назначению государственной власти в Приморском крае акты или отдельные их положения, решения и действия, принятые органами государственной власти Приморского края, противоправны.

Они могут быть оспорены, не должны вступать в силу, а вступившие в силу — подлежат отмене (п. 3 ст. 10). Любые акты органов государственной власти края, ущемляющие законные права и свободы человека и гражданина или ограничивающие их действие, не имеют юридической силы (ч. 7 ст. 20).

Кроме того, в Указе Президента РФ от 11 декабря 1998 г. № 1561 в нарушение трудового законодательства губернатору Приморского края предписано назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока на невакантную должность, т.к. по состоянию на 11 декабря 1998 г. не решен в установленном законом порядке вопрос об освобождении его от занимаемой должности мэра города Владивостока. Более того, не учтено, что на период его, Черепкова В.И., болезни распоряжением № 1180-рк исполняющим обязанности мэра г. Владивостока назначен Белецкий Н.М. Данное распоряжение в установленном законом порядке никем не отменено и не признано недействительным.

В судебном заседании заявитель Черепков В.И. поддержал свои требования о признании незаконным Указа Президента РФ от 11 декабря 1998 г. № 1561 по основаниям, изложенным в жалобе.

Адвокат Иванов Н.В., представляющий интересы Черепкова В.И., и представитель заявителя по доверенности Кириенко В.В. также просили суд признать незаконным обжалуемый Указ Президента Российской Федерации.

Представители Президента Российской Федерации по доверенности адвокаты Абушахмина Б.Ф. и Тарасов А.С. просили в удовлетворении жалобы Черепкова В.И. отказать, т.к. Указом Президента РФ от 11 декабря 1998 г. № 1561 гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя не нарушены.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, ст. ст. 11, 71, 72, 80, 90 Конституции Российской Федерации Президент РФ как глава государства и гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина вправе и обязан осуществлять контроль за соблюдением федеральных законов, деятельностью органов местного самоуправления, регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, в том числе и право граждан на местное самоуправление.

Как глава государства, Президент РФ исполняет возложенные на него Конституцией РФ задачи не только лично, но и через деятельность других органов государственной власти.

В городе Владивостоке на протяжении длительного времени не проводились выборы главы органа местного самоуправления. Полномочия мэра г. Владивостока Черепкова В.И. истекли 5 июля 1998 г., при таких обстоятельствах Президент РФ издал Указ 11 декабря 1998 г. № 1561, которым констатировал прекращение полномочий мэра г. Владивостока и с целью легитимизации главы местного самоуправления предложил губернатору Приморского края до избрания в установленном порядке главы муниципального образования назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока.

Доводы заявителя о том, что он должен сохранять свои полномочия до вступления в должность вновь избранного должностного лица, не основаны на законе.

Выслушав объяснения заявителя Черепкова В.И., представителя заявителя Кириенко В.В., адвоката Иванова Н.В., представителей Президента Российской Федерации адвокатов Тарасова А.С., Абушахмина Б.Ф., исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей, что жалоба подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как установлено в судебном заседании, решением окружной избирательной комиссии от 5 июля 1993 г. «О регистрации главы администрации города Владивостока» Черепков Виктор Иванович зарегистрирован в качестве главы администрации города Владивостока Приморского края РФ и вступил в эту должность с 5 июля 1993 г. (л.д. 7).

В соответствии с действовавшим на тот период времени Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» глава местной администрации избирался сроком на пять лет (п. 2 ст. 30). Однако 1 сентября 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в пункте 1 ст. 59 установил, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, избранные населением до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны.

Таким образом, полномочия Черепкова В.И. как главы администрации города Владивостока истекали 5 июля 1998 г., поскольку он избран сроком на пять лет.

Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 1561 в связи с прекращением полномочий мэра г. Владивостока в соответствии с пунктом 1 статьи 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также с учетом предложений руководителей местного самоуправления Приморского края и г. Владивостока постановлено губернатору Приморского края до избрания в установленном порядке главы муниципального образования г. Владивостока назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока (л.д. 17).

Доводы заявителя и его представителей о том, что оспариваемый Указ нарушает Европейскую хартию местного самоуправления, конституционные гарантии местного самоуправления, не соответствуют Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законам субъекта Российской Федерации являются несостоятельными.

Пункт 1 статьи 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включен в главу VIII «Заключительные и переходные положения» и по своему характеру и направленности принадлежит к предписаниям, связанным с вступлением Закона в силу, с определением порядка его реализации и обеспечения формирования институтов местного самоуправления в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными Конституцией Российской Федерации и данным Законом. Требования названного Закона обязательны для исполнения всеми должностными лицами, включая Президента Российской Федерации.

С момента вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. с 1 сентября 1995 г., согласно ст. 54 утратили силу статьи 1 — 48, 77 — 79, 89 — 96 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в том числе п. 3 ст. 30, предусматривающей, что глава местной администрации сохраняет свои полномочия вплоть до вступления в должность нового главы местной администрации.

Действие положений главы VIII «Заключительные и переходные положения» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассчитаны на переходный период становления системы местного самоуправления.

При таких обстоятельствах являются необоснованными доводы жалобы о том, что прекращение полномочий Черепкова В.И. регулируется в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей, что полномочия выборного должностного лица прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Положения данной нормы закона определяют статус высшего должностного лица местного самоуправления, который избран населением после вступления в силу настоящего Федерального закона. Аналогичное положение закреплено в п. 3 ст. 28 Закона Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае», принятом Думой Приморского края 26 декабря 1995 г. (л.д. 52 — 73).

Деятельность выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», нормативным актам субъекта Российской Федерации.

Решение о прекращении полномочий выборного должностного лица является индивидуальным правоприменительным актом, т.к. прекращение полномочий выборного должностного лица имело место в силу п. 1 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Оспариваемый Указ Президента Российской Федерации о прекращении полномочий мэра г. Владивостока не является мерой ответственности, примененной к выборному должностному лицу местного самоуправления, чьи полномочия прекращены в силу закона, поэтому являются несостоятельными доводы заявителя о нарушении его прав и охраняемых законом интересов, а также издание Указа в нарушение трудового законодательства.

Для обеспечения реализации конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в случае нарушения указанных прав, Государственной Думой принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправлениям», вступивший в силу с 4 декабря 1996 г., с изменениями и дополнениями, принятыми Государственной Думой 20 мая 1998 г.

В городе Владивостоке 27 сентября 1998 г. выборы главы муниципального образования не состоялись.

При таких обстоятельствах Президент Российской Федерации, являясь главой государства, в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, вправе был издать Указ от 11 декабря 1998 г. № 1561, направленный на реализацию конституционных прав граждан жителей г. Владивостока избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Данным Указом Президента Российской Федерации постановлено губернатору Приморского края до избрания в установленном порядке главы муниципального образования г. Владивостока назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и наряду с государственной властью является составляющей публичной власти. Содержащееся в Указе предписание губернатору Приморского края как органу государственной власти края соответствует положениям п. 8 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Что касается доводов заявителя о неисполнимости обжалуемого Указа, то они не могут служить достаточным основанием для удовлетворения жалобы, т.к. исходят из того, что Указ Президента Российской Федерации является незаконным. Между тем, как указано выше, суд пришел к выводу, что оспариваемый ненормативный акт является законным.

В соответствии со ст. 116 Гражданского процессуальною кодекса РСФСР Верховный Суд Российской Федерации рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации. Ссылки представителей заявителя на принятие губернатором Приморского края незаконных постановлений об исполняющем обязанности мэра г. Владивостока не относятся к предмету рассматриваемого требования и могут быть обжалованы заинтересованными лицами в соответствующий суд в установленном законом порядке.

Состоявшиеся судебные решения, связанные с замещением должности главы администрации г. Владивостока, а также проведение выборов органов и должностных лиц местного самоуправления в г. Владивостоке 17 января 1999 г. не являются обстоятельствами, свидетельствующими о неправомерности изданного 11 декабря 1998 г. Указа.

Исходя из того, что Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 1561 издан в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных актов, в пределах полномочий главы государства и не нарушает права и свободы заявителя, жалоба Черепкова В.И. не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 191, 192, 197, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

жалобу Черепкова Виктора Ивановича о признании незаконным Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 1561 — оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

---