Решение Верховного Суда РФ от 24.05.2011 № ГКПИ11-421

<Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими Приказа Минобрнауки РФ от 23.04.2010 № 428, частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утв. им Положения>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 24 мая 2011 г. № ГКПИ11-421

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,

при секретаре Г.О.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Г.А. о признании недействующими Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. № 428 «Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников», частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения,

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. № 428 (далее — Приказ от 23 апреля 2010 г. № 428) утверждено Положение о порядке проведения экспертизы учебников (далее — Положение). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 июня 2010 г., регистрационный № 17623, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 12 июля 2010 г., № 28.

Г.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 Положения и Приказа от 23 апреля 2010 г. № 428, ссылаясь на то, что оспариваемые положения обязывают его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, чем нарушают его право на создание, направление на экспертизу и публикацию (издание) отдельного учебника, предусмотренное статьями 1229, 1233 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указал, что:

• понятие «учебник», данное в пункте 2 Положения, не соответствует определению «учебник», содержащемуся в пункте 10 Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции «Самостоятельно принимает нормативные правовые акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию», утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 11 января 2007 г. № 5 (далее — Административный регламент), в пунктах 3.2.4, 3.4.1 Межгосударственного стандарта ГОСТ 7.60-2003 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу» (далее — Межгосударственный стандарт ГОСТ 7.60-2003), введенного в действие с 1 июля 2004 г. Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 25 ноября 2003 г. № 331-ст;
• пункт 4 Положения в части, исключающей представление на экспертизу одного или нескольких учебников, не входящих в «завершенную предметную линию», не соответствует пунктам 10 и 11 Административного регламента, согласно которым на экспертизу представляется отдельный учебник, как входящий, так и не входящий в предметную линию; противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
• пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в «систему учебников», противоречат статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, Федеральному государственному образовательному стандарту начального общего образования (далее — Федеральный государственный образовательный стандарт), утвержденному Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. № 373, подпадают под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом «е» пункта 3 и подпунктами «а», «в» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика проведения антикоррупционной экспертизы), утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96;
• пункт 6 Положения, в котором указано, кто участвует в проведении экспертизы, но не указано, кто ее проводит, противоречит статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», подпадает под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом «в» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы;
• пункты 2, 3, 4, 6, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, содержат признаки коррупциогенности, предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

Заявитель также указал, что в нарушение пункта 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, порядок проведения экспертизы учебников принят в форме положения, а не в форме административного регламента, текст оспариваемого Приказа не соответствует проекту Приказа, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, чем нарушены пункты 4.1, 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В судебном заседании Г.А. и его представитель Д. поддержали заявленные требования, обосновывая их вышеприведенными доводами.

Представители Министерства образования и науки Российской Федерации Л., М. и представители Министерства юстиции Российской Федерации К., Б. возражали против удовлетворения заявления Г.А., ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не нарушают права заказчиков экспертизы, действующему законодательству не противоречат.

Выслушав и обсудив доводы заявителя и его представителя, возражения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Положение утверждено Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон) и пунктом 5.2.4 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 337, согласно которому Министерству образования и науки Российской Федерации предоставлено полномочие на утверждение порядка проведения экспертизы учебников.

Довод заявителя о том, что порядок проведения экспертизы учебников должен быть принят в форме Административного регламента является необоснованным.

В соответствии с пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Между тем Положение устанавливает порядок проведения экспертизы учебников с целью обеспечения качества учебников и формирования федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию (пункт 1). При этом экспертиза проводится на основании договора между заказчиком экспертизы и экспертной организацией, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (пункт 8), федеральные органы исполнительной власти в проведении экспертизы учебников не участвуют.

Несоответствие Приказа его проекту, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, на что ссылается заявитель, основанием для признания недействующим нормативного правового акта не является. Проекты нормативных правовых актов размещаются на официальных сайтах в сети Интернет с целью обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы (пункт 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009). Однако это не означает, что после опубликования проекта в него не могут вноситься изменения.

Объектом экспертизы согласно пункту 2 Положения является учебное издание, содержащее систематическое изложение содержания учебного предмета (далее — учебник).

Из приведенной нормы, а также из содержания пунктов 3 - 6, 9, 11 и 12 Положения следует, что на экспертизу может быть представлен как отдельный учебник, так и одновременно несколько учебников.

В связи с этим довод заявителя о том, что Положение обязывает его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, не соответствует содержанию оспариваемой нормы.

Определение объекта экспертизы, данное в пункте 2 Положения, не вступает в противоречие с определением объекта экспертизы, содержащимся в пункте 10 Административного регламента, в котором дано более полное определение объекта экспертизы.

Необоснованным является довод заявителя о том, что пункт 2 Положения противоречит Межгосударственному стандарту ГОСТ 7.60-2003, в котором дано иное понятие «учебник», поскольку данный стандарт устанавливает термины и определения понятий, употребляемых в области книгоиздания.

Пункт 6 Положения, устанавливающий, что в проведении экспертизы учебников участвуют Российская академия наук и Российская академия образования, а также иные организации на основании своих уставов, утвержденных Правительством Российской Федерации, в которых закреплены соответствующие полномочия, соответствует Уставам Российской академии наук (п. 12) и Российской академии образования (п. 17), утвержденным Постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 19 ноября 2007 г. № 785 и от 4 февраля 2008 г. № 45, согласно которым эти организации участвуют в экспертизе учебников и иной учебной литературы в Российской Федерации.

Согласно Положению задачей педагогической экспертизы учебника является оценка: принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей ступени общего образования (завершенной предметной линии учебников); принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования, — при экспертизе на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования (подпункты 3, 4 пункта 3). Для проведения экспертизы учебников на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования представляются учебники, входящие в завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 4). Для проведения экспертизы учебника заказчики представляют учебник (или оригинал-макет учебника), представленный на экспертизу в соответствии с федеральным компонентом государственного образовательного стандарта общего образования, или все учебники (или оригинал-макеты учебников), входящие в завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 9). При проведении экспертизы учебников, представленных на экспертизу в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом соответствующей ступени общего образования, в экспертном заключении указывается название каждого учебника, входящего в завершенную предметную линию учебников и (или) входящих в систему учебников; при педагогической экспертизе учебника экспертное заключение должно содержать однозначные выводы о принадлежности учебника к завершенной предметной линии учебников и о принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 12).

По своему содержанию оспариваемые нормы не противоречат какому-либо нормативному правовому акту более высокого уровня, в котором по-иному были бы урегулированы аналогичные вопросы.

Довод о том, что пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в «систему учебников», противоречат Административному регламенту, не может быть признан обоснованным, поскольку Административный регламент не имеет большей юридической силы по отношению к Положению.

Помимо этого, Административным регламентом также предусмотрено, что экспертиза учебников проводится на предмет соответствия содержания учебника федеральному компоненту государственного образовательного стандарта общего образования (обязательному минимуму содержания общего образования), возрастным и психологическим особенностям обучающихся, а также принадлежности учебника завершенной предметной линии учебников (пункт 11); учебники, образующие систему учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей ступени общего образования (завершенная предметная линия), включаются в федеральный перечень учебников, рекомендованных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе; учебники, не входящие в завершенную предметную линию, включаются в федеральный перечень учебников, допущенных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе (пункт 13).

Данные положения корреспондируются с нормативными положениями статьи 7 Закона, согласно которой Федеральные государственные образовательные стандарты, а также образовательные стандарты и требования должны обеспечивать преемственность основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования (подпункт 2 пункта 3).

Оспариваемые нормы не указывают на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в «систему учебников», как утверждает заявитель.

Из содержания пунктов 2, 3, 4, 9, 12 Положения в их взаимосвязи следует, что на экспертизу могут быть представлены как учебники, входящие в систему учебников, так и не входящие; экспертиза призвана определить, принадлежит ли учебник к завершенной предметной линии учебников и (или) к системе учебников или нет (пункт 12 Положения). Выводы экспертизы являются основанием для включения их в федеральный перечень учебников, рекомендованных или допущенных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе (пункт 13 Административного регламента).

Довод заявителя о том, что пункты 3, 4, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, носит произвольный характер, т.к. этот нормативный правовой акт не обладает большей юридической силой и имеет иной предмет правового регулирования, чем оспариваемые нормативные положения, которые не могут ему противоречить.

Суд также не может согласиться с доводом заявителя о несоответствии оспариваемых норм Положения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещающей федеральным органам исполнительной власти принятие актов или осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку Положение не регулирует условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Оспариваемое заявителем Положение не устанавливает сроки, условия или основания для принятия решения о включении учебников в федеральный перечень, не предоставляет каких-либо исключений из общих правил для тех или иных экспертных организаций или заявителей, не содержит неопределенных, трудновыполнимых или обременительных требований к заявителям.

В судебном заседании установлено, что в целях выявления в Приказе положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, 8 апреля 2010 г. проект Приказа был размещен на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации для проведения независимой экспертизы. Срок окончания приема экспертных заключений от независимых экспертов был установлен 21 апреля 2010 г. Экспертные заключения от независимых экспертов в установленный срок не поступили.

Таким образом, утверждение заявителя о коррупциогенности оспариваемых положений является надуманным, противоречит содержанию оспариваемых норм.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

заявление Г.А. о признании недействующим Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. № 428 «Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников», частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

---