Решение Верховного Суда РФ от 04.08.2010 № ГКПИ10-661

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 12, 13 Инструкции по организации работы по выдаче удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, переоформлению в связи с продлением срока его действия, продлению срока действия, внесению в него изменений, аннулированию и изъятию удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, утв. Приказом МВД РФ от 19.06.2006 № 447>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 4 августа 2010 г. № ГКПИ10-661

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,

при секретаре А.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению М.Д. о признании частично недействующими пунктов 12, 13 Инструкции по организации работы по выдаче удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, переоформлению в связи с продлением срока его действия, внесению в него изменений, аннулированию и изъятию удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 июня 2006 г. № 447 (в редакции Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 716),

Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 июня 2006 г. № 447 утверждена Инструкция по организации работы по выдаче удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, переоформлению в связи с продлением срока его действия, внесению в него изменений, аннулированию и изъятию удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника (далее — Инструкция). Приказ опубликован в «Российской газете», № 152, 14 июля 2006 г., «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 29, 17 июля 2006 г. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 июня 2006 г. № 7980.

Пунктом 12 Инструкции установлено, что удостоверение частного охранника аннулируется в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (абзац первый). Решение об аннулировании принимается должностным лицом подразделения органа внутренних дел (абзац второй). Основанием для принятия решения об аннулировании является получение подразделением органа внутренних дел по месту нахождения учетного дела информации о: а) повторном (в течение года) привлечении гражданина к административной ответственности за совершение административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, общественный порядок и общественную безопасность; б) изменении гражданства; в) вступившем в законную силу решении суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным; г) получении гражданином заболевания, препятствующего исполнению им обязанностей частного охранника, или выявления факта наличия такого заболевания; д) выявлении иных обстоятельств, при которых гражданин не может претендовать на приобретение правового статуса частного охранника; е) смерти гражданина (абзац третий). Основанием для принятия решения об аннулировании удостоверения служит также: г) окончание срока действия удостоверения, если гражданин не предпринял без уважительных причин мер по его продлению (абзац четвертый).

Согласно пункту 13 Инструкции удостоверение подлежит изъятию также в случае получения органом внутренних дел информации о предъявлении его владельцу обвинения в совершении преступления или непрохождения им повторной периодической проверки на пригодность к действиям, связанным с применением огнестрельного оружия и специальных средств (абзац второй). Изъятое удостоверение хранится в учетном деле до решения вопроса о его виновности в установленном законом порядке либо повторного прохождения им квалификационного экзамена (абзац третий).

М.Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пункта 12 Инструкции в части, устанавливающей, что основанием для принятия решения об аннулировании удостоверения частного охранника является получение подразделением органа внутренних дел по месту нахождения учетного дела информации, указанной в подпунктах «а, б, в, г, д» абзаца третьего, подпункта «г» абзаца четвертого данного пункта в части, предусматривающей, что основанием для принятия решения об аннулировании удостоверения служит окончание срока действия удостоверения, если гражданин не предпринял без уважительных причин мер по его продлению, абзаца второго пункта 13 Инструкции в части, предусматривающей, что удостоверение подлежит изъятию также в случае получения органом внутренних дел информации о предъявлении его владельцу обвинения в совершении преступления или непрохождения им повторной периодической проверки на пригодность к действиям, связанным с применением огнестрельного оружия и специальных средств, абзаца третьего пункта 13 Инструкции в части, предусматривающей, что изъятое удостоверение хранится в учетном деле до повторного прохождения им квалификационного экзамена.

Также заявитель оспаривает название Инструкции в части, содержащей указание на переоформление в связи с продлением срока его действия.

По мнению заявителя, пункты 12, 13 Инструкции, а также ее название в оспариваемой части противоречат Закону Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон от 11 марта 1992 г. № 2487-1), Постановлению Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности».

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что оспариваемые нормы в силу их неопределенности и двусмысленности допускают неоднозначность их толкования правоприменителем, создают угрозу нарушения его прав при подаче заявления на продление удостоверения частного охранника, поскольку дают формальный повод для отказа в приеме такого заявления.

В судебном заседании М.Д. и его представитель М.П. поддержали заявленные требования, просили об их удовлетворении.

Представители Министерства внутренних дел Российской Федерации Т., П., Министерства юстиции Российской Федерации Б. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые положения Инструкции не создают неопределенности при их применении и не содержат нормативных предписаний, затрагивающих права и свободы граждан, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Инструкция издана в пределах компетенции Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Выслушав объяснения заявителя, его представителя, представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Статьей 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1 установлено, что право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника. Порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации. Срок действия удостоверения частного охранника может продлеваться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Удостоверение частного охранника аннулируется по решению органа внутренних дел. Порядок его изъятия устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел.

Правительством Российской Федерации Постановлением от 14 августа 1992 г. № 587 утверждены Правила выдачи и продления органами внутренних дел срока действия удостоверения частного охранника (далее — Правила), согласно пунктам 1, 4, 12, 19 которых образцы удостоверений и порядок их учета, формы анкет для получения удостоверения, продления срока действия удостоверения, замены утраченного, пришедшего в негодность удостоверения, изменения фамилии (имени, отчества), порядок внесения изменений в удостоверение утверждаются Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемая Инструкция утверждена Министерством внутренних дел Российской Федерации в соответствии с предоставленными полномочиями.

Суд не может согласиться с доводом заявителя о противоречии содержащегося в названии оспариваемой Инструкции понятия переоформления удостоверения частного охранника в связи с продлением срока его действия Закону от 11 марта 1992 г. № 2487-1 и Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587, поскольку данное понятие закреплено непосредственно в указанных нормативных правовых актах.

Согласно части шестой статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1 за выдачу удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, а также за переоформление и внесение изменений в удостоверение частного охранника уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В силу пункта 11 Правил для продления срока действия удостоверения не менее чем за 30 дней до окончания срока его действия гражданин либо руководитель или уполномоченный представитель охранной организации представляют в орган внутренних дел по месту жительства либо по месту нахождения охранной организации заявление о продлении срока действия удостоверения и документ об уплате государственной пошлины за переоформление удостоверения в связи с продлением срока его действия.

Помимо этого само по себе название Инструкции какие-либо права и свободы заявителя не нарушает, поскольку не содержит правовых норм (правил поведения).

В соответствии с частью четвертой статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1 удостоверение частного охранника аннулируется в случае: неоднократного привлечения в течение года частного охранника к административной ответственности за совершение административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, административных правонарушений против порядка управления и административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность (пункт 1); окончания срока действия удостоверения частного охранника, добровольного отказа от такого удостоверения либо смерти гражданина, которому было выдано такое удостоверение (пункт 3); возникновения обстоятельств, при которых гражданин не может претендовать на приобретение правового статуса частного охранника (пункт 2).

Обстоятельства, указанные в пункте 2 названной части Закона закреплены в части второй статьи 11.1 данного Закона, согласно которой не вправе претендовать на приобретение правового статуса частного охранника лица: не являющиеся гражданами Российской Федерации (пункт 1); признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными (пункт 3); имеющие заболевания, которые препятствуют исполнению ими обязанностей частного охранника (пункт 4); которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке) (пункт 6); не прошедшие профессиональной подготовки для работы в качестве охранника (пункт 7).

Пунктом 12 Инструкции установлено, что основанием для принятия решения об аннулировании удостоверения частного охранника является получение подразделением органа внутренних дел по месту нахождения учетного дела соответствующей информации (пункты «а», «б», «в», «г», «д», «е»).

Нельзя согласиться с доводом заявителя о противоречии этой нормы, в части получения информации, статье 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1, пунктам 2 и 5 Приложения № 7 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587, поскольку под информацией следует понимать сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления (статья 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), достоверность которых в соответствии с пунктом 5 Приложения № 7 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 проверяются должностными лицами органов внутренних дел для принятия решения о выдаче, отказе в выдаче, продлении срока действия удостоверения частного охранника.

Пунктом 6 оспариваемой Инструкции установлено, что органы внутренних дел проводят проверку полноты и достоверности сведений в представленных документах, необходимых для принятия решения о выдаче, отказе в выдаче, продлении срока действия удостоверения. Проверка осуществляется, в частности, путем направления запросов в информационные центры МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации о наличии судимости или факта предъявления обвинения претенденту на получение удостоверения в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке), а также совершения претендентом административного правонарушения, посягающего на институты государственной власти, общественной порядок и общественную безопасность (подпункт «б»).

Таким образом, по смыслу приведенных правовых норм, любая информация, независимо от формы ее поступления, должна быть проверена должностными лицами органов внутренних дел для установления факта ее достоверности и решения соответствующего вопроса о выдаче, отказе в выдаче, продлении срока действия удостоверения частного охранника или его аннулировании.

Подпункт «а» абзаца третьего пункта 12 Инструкции, предусматривающий в качестве основания для принятия решения об аннулировании удостоверения получение информации о повторном (в течение года) привлечении гражданина к административной ответственности за совершение административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, общественный порядок и общественную безопасность, соответствует пункту 1 части четвертой статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1.

Отсутствие в оспариваемой норме указания на административные правонарушения против порядка управления не свидетельствует о противоречии нормы Закону от 11 марта 1992 г. № 2487-1, поскольку не освобождает должностных лиц органов внутренних дел при принятии решения руководствоваться нормами Закона и не нарушает прав частных охранников.

Подпункт «б» абзаца третьего пункта 12 Инструкции, предусматривающий в качестве основания для аннулирования удостоверения изменение гражданства, соответствует пункту 1 части второй статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1.

Изменение гражданства в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» означает приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации. Следовательно, по смыслу приведенных норм основанием для аннулирования удостоверения является прекращение гражданства Российской Федерации.

Подпункт «в» абзаца третьего пункта 12 Инструкции, предусматривающий в качестве основания для аннулирования удостоверения наличие вступившего в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным, соответствует пункту 3 части второй статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1.

Подпункт «г» абзаца третьего пункта 12 Инструкции, предусматривающий в качестве основания для аннулирования удостоверения получение гражданином заболевания, препятствующего исполнению им обязанностей частного охранника, или выявления факта наличия такого заболевания, не противоречит пункту 4 части второй статьи 11.1 данного Закона.

Подпункт «д» абзаца третьего пункта 12 Инструкции, предусматривающий в качестве основания для аннулирования удостоверения выявление иных обстоятельств, при которых гражданин не может претендовать на приобретение правового статуса частного охранника, соответствует пункту 2 части четвертой статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1.

Подпункт «г» абзаца четвертого пункта 12 Инструкции, предусматривающий в качестве основания для аннулирования свидетельства окончание срока действия удостоверения, если гражданин не предпринял без уважительных причин мер по его продлению, не ограничивает права частных охранников по сравнению с Законом от 11 марта 1992 г. № 2487-1, предоставляя возможность продлить срок действия удостоверения и по истечении его срока действия при наличии уважительных причин.

Не противоречит действующему законодательству и пункт 13 Инструкции, согласно которому удостоверение подлежит изъятию также в случае получения органом внутренних дел информации о предъявлении его владельцу обвинения в совершении преступления или непрохождения им повторной периодической проверки на пригодность к действиям, связанным с применением огнестрельного оружия и специальных средств.

Принимая во внимание, что лица, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке), не вправе претендовать на приобретение правового статуса частного охранника (пункт 6 части второй статьи 11.1 Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1), изъятие у такого лица удостоверения без лишения статуса частного охранника до разрешения вопроса о его виновности не противоречит Закону от 11 марта 1992 г. № 2487-1 и прав частных охранников не нарушает.

Законом от 11 марта 1992 г. № 2487-1 также установлено, что не вправе претендовать на приобретение правового статуса частного охранника лица, не прошедшие профессиональной подготовки для работы в качестве охранника (пункт 7 части второй статьи 11.1); частные охранники обязаны проходить периодические проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств (часть третья статьи 16).

В силу статьи 12 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» эти работники обязаны проходить периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия, и иметь разрешение органов внутренних дел на хранение и ношение служебного оружия (часть шестая).

Положением о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденным Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 июля 2005 г. № 568 (принят во исполнение статьи 12 Федерального закона «Об оружии») предусмотрено проведение повторных — назначаемых уполномоченными должностными лицами в случаях непрохождения работниками организаций проверок, указанных в подпунктах «а» и «б» пункта 1 данного Положения (пункты 1, 14), а также изъятие органом внутренних дел у работника, не прошедшего повторную проверку, разрешения на хранение и ношение огнестрельного оружия до принятия решения об аннулировании либо до момента сдачи работником периодической проверки (пункт 15).

В соответствии с Правилами сдачи квалификационного экзамена, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 (Приложение № 6) квалификационный экзамен состоит из проверки теоретических знаний, получаемых по программам профессиональной подготовки частных охранников, и практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия в соответствии с получаемой гражданином квалификацией (пункт 8); для граждан, не прошедших проверку теоретических знаний либо практических навыков применения специальных средств, гражданского и служебного оружия, решением комиссии устанавливается время и место повторной проверки указанных знаний и навыков (пункт 12).

Изъятие удостоверения в случае непрохождения им повторной периодической проверки на пригодность к действиям, связанным с применением огнестрельного оружия и специальных средств, не противоречит действующему законодательству, поскольку в данном случае частный охранник не подтвердил свою пригодность к указанным действиям.

Кроме того, Закон от 11 марта 1992 г. № 2487-1 не регулирует порядок изъятия аннулированного удостоверения частного охранника, а предоставляет полномочия по установлению данного порядка федеральному органу исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел (часть пятая статьи 11.1 Закона).

Из вышеизложенного следует, что оспариваемые заявителем подпункты «а», «б», «в», «г», «д» абзаца третьего, подпункт «г» абзаца четвертого пункта 12, абзацы второй и третий пункта 13 Инструкции полностью соответствуют вышеуказанным нормативным правовым положениям Закона от 11 марта 1992 г. № 2487-1 и Постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587.

Учитывая, что оспариваемая Инструкция издана в пределах предоставленных Министерству внутренних дел Российской Федерации полномочий, пункты 12, 13 в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и свобод заявителя не нарушают, суд в соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ принимает решение об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления М.Д. о признании частично недействующими пунктов 12, 13 Инструкции по организации работы по выдаче удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, переоформлению в связи с продлением срока его действия, внесению в него изменений, аннулированию и изъятию удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 19 июня 2006 г. № 447 (в редакции Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 716), — отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

---