Решение Верховного Суда РФ от 30.09.2010 № ГКПИ10-1019

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца первого пункта 18.1, пункта 18.3, абзаца первого пункта 18.4 Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утв. Приказом ФМС РФ от 19.03.2008 № 64>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.

при секретаре Г.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Л. о признании недействующими абзаца первого пункта 18.1, пункта 18.3, абзаца первого пункта 18.4 Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. № 64,

Приказом Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. № 64 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (далее — Административный регламент). Приказ опубликован в «Российской газете», № 82, 16 апреля 2008 г., зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 9 апреля 2008 г. № 11493.

Абзацем первым пункта 18.1 Административного регламента установлено, что заявитель обеспечивает сбор необходимых документов и сведений, конкретизированных должностным лицом, подготовку необходимых копий документов.

Согласно пункту 18.3 Административного регламента на основании поданных заявителем заявления, документов и по результатам проверки должностное лицо докладывает руководству о факте обращения для принятия окончательного решения в виде резолюции руководителя территориального органа на заявлении.

В силу абзаца первого пункта 18.4 Административного регламента при наличии документов, подтверждающих совокупность всех условий Постановления, должностное лицо осуществляет регистрацию приобретения гражданства Российской Федерации по рождению путем учета данной информации, а также оформление и выдачу заявителю паспорта гражданина Российской Федерации в порядке, установленном Административным регламентом Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Л. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, в котором просит признать недействующими абзац первый пункта 18.1, пункт 18.3, абзац первый пункта 18.4 Административного регламента, ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат статье 6 Федерального конституционного закона 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; пункту «а» статьи 5, статье 10, части 7 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; пункту 29 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, поскольку их наличие делает уведомительную процедуру регистрации приобретения гражданства разрешительной, сформулированные в оспариваемых положениях нормы предполагают отрицание состояния лиц в российском гражданстве до принятия руководителем территориального органа ФМС России решения о регистрации приобретения гражданства, возлагают на гражданина бремя сбора дополнительных документов, помимо тех, что были выданы ему согласно паспортным правилам на момент наступления обстоятельств, с которыми ранее действовавшее законодательство о гражданстве связывало признание гражданином России, нарушают его права, вытекающие из обладания статусом гражданина Российской Федерации, приняты в нарушение установленной компетенции.

В обоснование заявленных требований указал, что он являлся гражданином СССР, в 1991 г. выехал в Республику Казахстан, от гражданства СССР не отказывался, гражданство Республики Казахстан не принимал; при возвращении в 2005 г. на территорию Российской Федерации им был утерян паспорт гражданина СССР. В замене утерянного паспорта органы ФМС России ему отказали и предложили пройти процедуру регистрации приобретения гражданства по рождению, установленную разделом 18 Административного регламента.

В судебное заседание Л. не явился, о дне слушания извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

В судебном заседании С., Р., представляющие интересы Л., поддержали заявленные требования и просили об их удовлетворении.

Представитель Федеральной миграционной службы Т. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации П. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые положения Административного регламента полностью соответствуют правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о наличии у лиц данной категории гражданства Российской Федерации с момента рождения независимо от наличия или отсутствия решения должностного лица и учетному характеру уведомительной регистрации данного факта, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Административный регламент разработан ФМС России в пределах своих полномочий и не нарушает права и свободы заявителя, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами.

Выслушав объяснения представителей заявителя, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом 3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Федеральная миграционная служба согласно Положению о ней, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928, является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (пункт 1); одной из основных задач ФМС России является производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации (подпункт 1.2 пункта 2); ФМС России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 8).

Следовательно, оспариваемый Административный регламент утвержден Федеральной миграционной службой в пределах предоставленной компетенции.

Согласно части седьмой статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» наличие у лица гражданства Российской Федерации определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Ранее действовавшая статья 13 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон) устанавливала, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона (6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (часть первая); лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на территории Российской Федерации (часть вторая).

При проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 мая 1996 г. № 12-П (далее — Постановление) признал его не соответствующим Конституции Российской Федерации в части, распространяющей правило о приобретении гражданства Российской Федерации путем регистрации на лиц, которые: родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации; выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР) и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.

При этом Постановлением установлено, что определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения того, что гражданин бывшего СССР прибыл на территорию Российской Федерации именно для постоянного проживания, что он не изъявил желания прекратить принадлежность к российскому гражданству по рождению, а также что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР. Необходимые формы уведомительной регистрации граждан Российской Федерации, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, а также с равноправием граждан, что возможно, если такая уведомительная регистрация имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации. Процедура уведомительной регистрации при оформлении гражданства не противоречит Конституции Российской Федерации (пункт 5).

Следовательно, для оформления приобретения гражданства Российской Федерации по рождению в соответствии с Постановлением необходимо наличие совокупности условий, установленных пунктом 5 данного Постановления.

Включение в Административный регламент специальных норм, касающихся оформления приобретения гражданства Российской Федерации по рождению в соответствии с Постановлением (пункты 18 - 18.6), неразрывно связано с указанным Постановлением и имеет своей целью регламентировать порядок этого оформления.

Пунктом 18.5 Административного регламента установлено, что юридическими фактами для исполнения данной государственной функции является совокупность у лица всех нижеперечисленных условий, установленных Постановлением и подтвержденных документально.

Решением Верховного Суда Российской Федерации, вступившим в законную силу, от 8 июня 2010 г. по делу № ГКПИ10-435 по заявлению К. о признании недействующими абзацев четвертого - седьмого пункта 18.5 Административного регламента признано, что оспариваемые нормы полностью согласуются с Постановлением. Правовая позиция, выраженная в указанном решении, не может быть преодолена принятием другого решения по аналогичному вопросу.

Оспариваемыми нормами Административного регламента установлено, что заявитель обеспечивает сбор необходимых документов и сведений, конкретизированных должностным лицом, подготовку необходимых копий документов (п. 18.1), на основании которых и по результатам проверки должностное лицо докладывает руководству о факте обращения для принятия окончательного решения в виде резолюции руководителя территориального органа на заявлении (п. 18.3); при наличии документов, подтверждающих совокупность всех условий Постановления, должностное лицо осуществляет регистрацию приобретения гражданства Российской Федерации по рождению путем учета данной информации, а также оформление и выдачу заявителю паспорта гражданина Российской Федерации (п. 18.4).

Установление Административным регламентом определенных форм уведомления в виде заявления и имеющихся документов не противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Суд не может согласиться с доводом заявителя и его представителей о том, что процедура регистрации при оформлении гражданства носит разрешительный характер, поскольку уведомительный характер процедуры не исключает представление документов, подтверждающих сведения, сообщенные в заявлении, помимо этого, Административный регламент не предусматривает процедуру принятия решения, кроме резолюции на заявлении, и возможность отказа в регистрации при наличии документов, подтверждающих совокупность всех условий.

Требования заявителя по существу сводятся к установлению в Административном регламенте следующих, необходимых для оформления приобретения гражданства Российской Федерации по рождению в соответствии с Постановлением, условий: рождение лица на территории, входившей на момент его рождения в состав территории Российской Федерации, и наличие у лица гражданства бывшего СССР.

Однако такое положение не следует ни из Постановления, ни из Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», ни из Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, ни из какого-либо иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Поскольку установленные абзацем первым пункта 18.1, пунктом 18.3, абзацем первым пункта 18.4 Административного регламента нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 193 - 199, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления Л. о признании недействующими абзаца первого пункта 18.1, пункта 18.3, абзаца первого пункта 18.4 Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. № 64, отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

---