Решение Верховного Суда РФ от 28.12.2009 № ГКПИ09-1543

<О признании частично недействующим пункта 14 Административного регламента исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 22.09.2008 № 99н>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Толчеева Н.К.,

при секретаре Г.С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению З. о признании недействующим пункта 14 Административного регламента исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22 сентября 2008 г. № 99н,

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22 сентября 2008 г. № 99н утвержден Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений (далее — Административный регламент).

З. оспорил в Верховный Суд Российской Федерации пункт 14 Административного регламента, согласно которому в случае отсутствия в органе Федерального казначейства лицевых счетов должника, орган Федерального казначейства отказывает в приеме и рассмотрении документов и в течение пяти рабочих дней направляет взыскателю заказным письмом исполнительный документ со всеми поступившими приложениями (за исключением заявления взыскателя) и с сопроводительным письмом, в котором указывается на отсутствие лицевого счета должника в данном органе Федерального казначейства (или передает лично под роспись, проставляемую в копии сопроводительного письма, с указанием даты получения).

Заявитель мотивировал свои требования тем, что оспариваемая им правовая норма противоречит требованиям статей 2, 46 (части 1), 55 (части 2) Конституции Российской Федерации, статей 13, 428 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку позволяет органам Федерального казначейства отказывать в организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам бюджетных учреждений, по основаниям, не предусмотренным федеральным законом, вследствие чего нарушаются его права на судебную защиту, своевременное исполнение решения суда. В подтверждение нарушения своих прав сослался на решение Головинского районного суда г. Москвы от 7 октября 2008 г., которым взыскано в его пользу с Федерального государственного учреждения «Главное командование Военно-Морского Флота» 144450 руб. в возмещение вреда, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия, совершенного по вине водителя войсковой части. Решение вступило в законную силу 18 декабря 2008 г., но до настоящего времени не исполнено в связи с возвратом органами Федерального казначейства исполнительного листа без законных оснований со ссылкой на пункт 14 Административного регламента.

Министерство финансов Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях на заявление сослались на то, что оспариваемая норма Административного регламента основана на положениях пункта 1 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающего направление исполнительного документа в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов. Считают, что субъективные права и законные интересы заявителя оспариваемой нормой не нарушены, поскольку она распространяется на отношения, связанные с исполнением судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на бюджетные средства по денежным обязательствам бюджетных учреждений, имеющих лицевые счета в органах Федерального казначейства, тогда как должником по предъявленному заявителем исполнительному листу является организация, лицевые счета которой в органах Федерального казначейства не открыты, исполнение судебных актов о взыскании денежных средств в таких случаях через органы казначейства действующим законодательством не предусмотрено.

Выслушав объяснения представителя заявителя адвоката Боровского М.В., возражения представителей Министерства финансов Российской Федерации Ковпака С.В., Н., С. и Министерства юстиции Российской Федерации Я., проверив оспариваемую правовую норму на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., просившей заявленное требование удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно частям 1 и 2 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющим условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, предусмотрено, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством (часть 2 статьи 1).

Особый порядок исполнения судебных актов в отношении Российской Федерации и федеральных учреждений, финансируемых из федерального бюджета, установлен главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ. В частности, федеральный законодатель уполномочил Федеральное казначейство на исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений (бюджетополучателей).

В соответствии со статьей 242.3 указанного Кодекса исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального бюджетного учреждения — должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, указанными в пункте 2 статьи 242.1 данного Кодекса, в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности (пункт 1); при наличии оснований, указанных в пунктах 3 и 4 статьи 242.1 данного Кодекса, орган Федерального казначейства возвращает исполнительные документы со всеми поступившими приложениями к ним взыскателю без исполнения в течение пяти рабочих дней со дня их поступления с указанием причины возврата (абзац второй пункта 2).

Министерство финансов Российской Федерации, действуя в соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, Приказом от 22 сентября 2008 г. № 99н утвердило Административный регламент, которым регламентировало процесс организации органом Федерального казначейства исполнения должником требований судебного акта по перечислению денежных средств в пользу взыскателя в соответствии с порядком, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 9 декабря 2008 г., регистрационный № 12803, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов государственной власти за 2009 г., № 3.

Положение пункта 14 Административного регламента, предусматривающее отказ органа Федерального казначейства, в котором отсутствуют лицевые счета должника, в приеме и рассмотрении документов и направлении взыскателю исполнительного документа со всеми поступившими приложениями, основано на требованиях пункта 1 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, возлагающего реализацию публичной функции по исполнению судебных решений в отношении бюджетополучателей на орган Федерального казначейства по месту открытия должнику лицевых счетов.

Утверждение заявителя о том, что пунктом 14 Административного регламента установлено дополнительное не предусмотренное федеральным законом основание для возврата исполнительных документов, не соответствует содержанию этого пункта.

Пункт 3 статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ссылкой на который обосновано это утверждение, определяет основания для возврата исполнительных документов органом казначейства, обладающим государственным полномочием по организации исполнения поступивших к нему исполнительных документов. Возвращение исполнительного документа по перечисленным в нем основаниям в силу пункта 4 той же статьи не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в тот же орган казначейства.

Оспариваемое положение не расширяет перечень оснований для возврата исполнительных документов, а предусматривает отказ в исполнении государственной функции органом казначейства, не обладающим компетенцией по организации исполнения исполнительных документов в отношении должников, лицевые счета которым у него не открыты. Такой отказ не позволяет взыскателю устранить препятствия и повторно обратиться к тому же органу казначейства.

Признание оспариваемого пункта недействующим, как того просит заявитель, изменило бы установленный бюджетным законодательством порядок исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с бюджетополучателей и позволило бы взыскателям обращаться за организацией исполнения таких судебных актов в любой орган казначейства по своему усмотрению.

Определив в пункте 1 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекта обращения с исполнительными документами (суд по просьбе взыскателя или сам взыскатель) и орган Федерального казначейства, уполномоченный организовать исполнение судебных актов (по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов), федеральный законодатель не установил обязанность данного органа казначейства пересылать ошибочно направленные ему взыскателем исполнительные документы в другой орган Федерального казначейства, в котором должнику открыты лицевые счета. В этой связи доводы заявителя о наличии у органов казначейства подобной обязанности не основаны на федеральном законе.

Вместе с тем пункт 14 Административного регламента должен рассматриваться в свете соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также с учетом конституционной обязанности государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты (статьи 18, 45 (часть 1), 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П признал, что государство может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то, что ответчиком является публичная власть.

Европейский Суд по правам человека в своих постановлениях, оценивая содержание пункта 1 статьи 6 (право на справедливое судебное разбирательство), статьи 13 (право на эффективное средство правовой защиты) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, неоднократно отмечал, что исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда» (Постановление от 19 марта 1997 г. по делу «Хорнсби против Греции» (Hornsby v. Greece)); средство правовой защиты должно быть «эффективным» на уровне как практики, так и законодательства, бремя исполнения решения суда, вынесенного в пользу гражданина и против Государства, возлагается в первую очередь на государственные органы, которым следует использовать все средства, предусматриваемые внутренней правовой системой, с целью ускорения процесса исполнения, чем предупреждается нарушение Конвенции (Постановление от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против России — № 2» (Burdov v. Russia (N 2))); когда решение вынесено против государства, государственный орган, выступающий в качестве ответчика, должен быть надлежащим образом уведомлен об этом и, следовательно, может принять все необходимые меры для исполнения этого решения или передать его другому компетентному государственному органу, ответственному за исполнение (Постановление от 12 июня 2008 г. по делу «Акашев против России» (Akashev v. Russia)).

Следовательно, установление специальной процедуры исполнения судебных актов в отношении бюджетополучателей, исключающей привлечение службы судебных приставов, не может отражаться на реализации взыскателем его права на судебную защиту в части полноты и своевременности исполнения вынесенного в его пользу судебного решения и не освобождает органы Федерального казначейства, на которые возложена государственная функция организации исполнения судебных актов, от обязанности принять все зависящие от них меры, способствующие исполнению судебных решений.

По смыслу пункта 1 статьи 242.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации при направлении исполнительных документов в ненадлежащий орган казначейства в организации исполнения государственной функции может быть отказано: 1) если лицевые счета должника находятся в другом органе Федерального казначейства; 2) если в органах Федерального казначейства отсутствуют лицевые счета должника, что делает невозможным организацию этими органами исполнения судебных актов. Отказ в каждом из этих случаев влечет различные правовые последствия: в первом — взыскатель имеет право направить исполнительные документы в надлежащий орган казначейства; во втором — направить исполнительные документы для принудительного исполнения в службу судебных приставов, если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, либо обратиться в суд с заявлением о взыскании денежной суммы с главного распорядителя средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности.

Учитывая значимость основания отказа для избрания заявителем соответствующего механизма защиты своего нарушенного права, он должен быть уведомлен государственным органом, через который обеспечивается реализация конституционной обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина, о наличии либо отсутствии лицевых счетов должника в органах Федерального казначейства. Только при таком условии можно признать, что особый порядок исполнения судебных решений в отношении бюджетополучателей не ухудшает положение взыскателя по сравнению с тем, как оно определено общими правилами исполнения судебных решений. В частности, в силу части 4 статьи 30 Федерального закона «Об исполнительном производстве» если взыскателю неизвестно, в каком подразделении судебных приставов должно быть возбуждено исполнительное производство, то поступившие от него исполнительные документы направляются главным судебным приставом субъекта Российской Федерации в соответствующее подразделение судебных приставов.

Как усматривается из пунктов 27, 33 Административного регламента, во внутренних документах органа Федерального казначейства, в который взыскателем ошибочно направлен исполнительный документ, указывается орган Федерального казначейства, в котором должнику открыты лицевые счета. Недоведение до взыскателя имеющихся в Федеральном казначействе, на органы которого возложена государственная функция организации исполнения судебных актов, сведений о лицевых счетах должника создает неоправданные препятствия в реализации права на судебную защиту, что не согласуется с вышеприведенными конституционными нормами и нормами международных актов в их интерпретации Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским Судом по правам человека.

Пункт 14 Административного регламента предписывает при направлении исполнительных документов взыскателю указывать в сопроводительном письме только на отсутствие лицевого счета должника в данном органе Федерального казначейства. Указания сведений о лицевых счетах данного должника не требуется, что снижает эффективность установленного федеральным законом организационно-правового механизма исполнения судебных актов в отношении федеральных бюджетных учреждений. Так, в связи с отсутствием у заявителя информации о лицевых счетах должника длительное время не исполняется вступившее в законную силу 18 декабря 2008 г. решение Головинского районного суда о взыскании денежных средств с федерального бюджетного учреждения. Исполнительные документы возвращались с указанием лишь на отсутствие лицевых счетов должника в конкретном органе Федерального казначейства.

С учетом изложенного оспариваемая норма в той части, в какой она позволяет государственному органу, ответственному за организацию исполнения судебных актов, возвращать исполнительные документы без сообщения взыскателю имеющейся информации о лицевых счетах должника, подлежит признанию недействующей.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

заявление З. удовлетворить частично. Признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 14 Административного регламента исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22 сентября 2008 г. № 99н, в той мере, в какой он позволяет отказывать в приеме и рассмотрении заявления и направлять взыскателю исполнительный документ со всеми поступившими приложениями без указания в сопроводительном письме органа Федерального казначейства, в котором открыт лицевой счет этому должнику, либо на отсутствие у должника лицевых счетов в органах Федерального казначейства. В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

---