Решение Верховного Суда РФ от 29.07.2008 № ГКПИ08-1306

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по принятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, иных юридических лиц», утв. Приказом Минюста РФ от 19.12.2006 № 372>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 29 июля 2008 г. № ГКПИ08-1306

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,

при секретаре Бараненко Е.Н.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Рыбакова Валерия Федоровича о признании недействующими пунктов 28, 30 (абз. 7), 33, 86 (абз. 1), 87 (абз. 1), 89 (абз. 1), 90 (абз. 1), 91 (абз. 1) Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по принятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, иных юридических лиц, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19 декабря 2006 г. № 372,

установил:

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19 декабря 2006 г. № 372 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по принятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, иных юридических лиц (далее по тексту — Регламент). Приказ зарегистрирован в Минюсте России 25 декабря 2006 г. № 8672 и официально опубликован в «Российской газете», № 293, 28.12.2006.

Данным Регламентом установлено, что:

все документы, кроме учредительных документов некоммерческой организации, представляются на государственную регистрацию в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинником (пункт 28);

страницы учредительных документов, представляемых на государственную регистрацию, должны быть пронумерованы, прошиты, заверены подписью руководителя некоммерческой организации (абз. 7 пункта 30);

сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией, представляются в виде гарантийного письма или других документов, подтверждающих ее место нахождения (пункт 33);

специалист, уполномоченный рассматривать документы, рассматривает представленные документы с целью установления соблюдения надлежащего порядка оформления учредительных документов, руководствуясь требованиями к оформлению документов, установленными законодательством Российской Федерации и Административным регламентом (абз. 1 пункта 86);

специалист, уполномоченный рассматривать документы, рассматривает представленные документы с целью установления соответствия наименования некоммерческой организации требованиям законодательства Российской Федерации (абз. 1 пункта 87);

специалист, уполномоченный рассматривать документы, рассматривает представленные документы с целью установления их соответствия Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, в том числе Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федеральному закону «О некоммерческих организациях», федеральным законам об отдельных видах некоммерческих организаций (абз. 1 пункта 89);

специалист, уполномоченный рассматривать документы, изучает представленные на государственную регистрацию учредительные документы в целях выявления отсутствия противоречивой и недостоверной информации (абз. 1 пункта 90);

в целях всестороннего и объективного рассмотрения представленных для государственной регистрации документов специалист, уполномоченный рассматривать документы, вправе, в случае наличия сомнений в достоверности информации, представленной в документах, необходимости проведения их проверки или уточнения, обратиться к заявителю, в соответствующие государственные органы, в том числе в регистрирующий орган, и организации для получения дополнительной информации, в том числе по телефону или электронной почте. При этом заявитель вправе устно или в письменном виде предоставить указанному специалисту соответствующую информацию (абз. 1 пункта 91).

Рыбаков В.Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 28, 30, 33, 86, 87, 89, 90, 91 Регламента. По мнению Рыбакова В.Ф., оспариваемые положения противоречат статьям 13.1 (п. 4, ч. 5, 8, п. 6 ч. 5), 23.1 (п. 4 ч. 1, ч. 3) Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также Федеральному закону от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и нарушают его права. На основании оспариваемых норм ему отказано в регистрации некоммерческой организации.

В судебном заседании заявитель уточнил заявленные требования, просил признать недействующими пункты 28, 30 (абз. 7), 33, 86 (абз. 1), 87 (абз. 1), 89 (абз. 1), 90 (абз. 1), 91 (абз. 1) Регламента.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Ерошенко Л.Е. возражала против удовлетворения заявления, указывая, что оспариваемый Приказ принят Министерством юстиции РФ в пределах компетенции и не противоречит федеральному законодательству.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей отказать в удовлетворении заявления, Верховный Суд Российской Федерации оснований для удовлетворения требований Рыбакова В.Ф. не усматривает.

Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) согласно пункту 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 (далее — Положение), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере регистрации некоммерческих организаций.

В целях реализации своих полномочий Минюст России имеет право издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (приказы, распоряжения и другие акты), обязательные для исполнения государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и гражданами (пп. 9 п. 8 Положения).

Оспариваемый Регламент принят Министерством юстиции РФ на основании пункта 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Согласно пункту 2 данного Порядка административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Оспариваемый Регламент устанавливает порядок исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по принятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, иных юридических лиц (п. 1).

Согласно пункту 9 названного Порядка административные регламенты, разработанные федеральными службами, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб.

На момент принятия Регламента Федеральная регистрационная служба в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, была подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации.

Регламент был разработан Федеральной регистрационной службой, представлен в Минюст России, согласован Минэкономразвития России и утвержден Минюстом России.

Следовательно, утверждая Административный регламент, Минюст России действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц определено Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о НКО). Закон применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено этим Федеральным законом и иными федеральными законами (ст. ст. 1, 2).

В соответствии со статьей 13.1 Закона о НКО некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом установленного настоящим Федеральным законом порядка государственной регистрации некоммерческих организаций (п. 1).

Пунктом 5 статьи 13.1 Закона о НКО установлен перечень документов, которые необходимо представить для государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании в уполномоченный орган или его территориальный орган, в т.ч. заявление (п. 1), учредительные документы некоммерческой организации в трех экземплярах (п. 2), решение о создании некоммерческой организации и об утверждении ее учредительных документов с указанием состава избранных (назначенных) органов в двух экземплярах (п. 3), сведения об учредителях в двух экземплярах (п. 4), сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией (п. 6).

Формы документов, необходимых для государственной регистрации некоммерческой организации, определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. № 212 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» (приложение № 1).

Доводы заявителя о несоответствии Закону о НКО пункта 28 Регламента в части представления на государственную регистрацию некоммерческой организации заявления в двух экземплярах нельзя признать обоснованным.

В соответствии с пунктами 2, 4, 5 статьи 13.1 Закона о НКО в уполномоченный орган или его территориальный орган представляются документы, необходимые для государственной регистрации некоммерческой организации, в т.ч. заявление о государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании, адресованное уполномоченному органу; решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) некоммерческой организации также принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальным органом.

Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы предоставляют в установленном порядке информацию физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях и правах (подпункт 19 пункта 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315).

Кроме того, пунктом 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1315, на Росрегистрацию возложено ведение ведомственного реестра зарегистрированных некоммерческих организаций (подпункт 18).

В настоящее время аналогичные полномочия подпунктами 30.15 и 30.27 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 14.07.2008 № 1079), отнесены к компетенции Минюста России.

Таким образом, ведомственный реестр зарегистрированных некоммерческих организаций должен включать в себя все документы, на основании которых принято решение о государственной регистрации некоммерческой организации, в т.ч. заявление.

В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее по тексту — Закон о государственной регистрации) решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом (уполномоченным), является основанием внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр (п. 1 ст. 11), в регистрационном деле юридического лица или индивидуального предпринимателя, сведения о государственной регистрации которых внесены в соответствующий государственный реестр, должны содержаться все документы, представленные в регистрирующий орган в соответствии с настоящим Федеральным законом. Регистрационные дела юридических лиц и индивидуальных предпринимателей являются частью соответственно единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (пункт 6 статьи 5).

Из анализа приведенных правовых норм следует, что все документы, представленные в регистрирующий орган, в т.ч. заявление, должны содержаться как в ведомственном реестре, так и в регистрационном деле. Следовательно, требование пункта 28 Регламента о представлении заявления в двух экземплярах соответствует требованиям федерального закона.

Нельзя признать обоснованным довод заявителя о несоответствии абзаца 7 пункта 30 Регламента, согласно которому страницы учредительных документов, представляемых на государственную регистрацию, должны быть пронумерованы, прошиты, заверены подписью руководителя некоммерческой организации. Заявитель считает, что данная норма должна быть признана недействующей в силу ее неопределенности, поскольку из нее нельзя сделать однозначный вывод о том, должен ли быть прошит и пронумерован один экземпляр или все три.

Законом о государственной регистрации установлено, что требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 9).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» утверждены требования к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, пунктом 4 которых установлено, что каждый документ, содержащий более одного листа, представляется в регистрирующий орган в прошитом, пронумерованном виде. Количество листов подтверждается подписью заявителя или нотариуса на обороте последнего листа на месте прошивки.

Следовательно, установленное пунктом 30 Регламента требование о том, что учредительные документы должны быть пронумерованы, прошиты и заверены, федеральному законодательству не противоречит.

Суд также считает необоснованным довод заявителя о неправомерности требования об указании сведений об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации (пункт 33 Регламента), поскольку необходимость представления в уполномоченный орган сведений об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, руководящего органа общественного объединения, политической партии, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией, в том числе общественным объединением, политической партией, предусмотрена подпунктом 6 пункта 5 статьи 13.1 Закона о НКО, пунктом 6 части 6 статьи 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», подпунктом «е» пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона о НКО место нахождения некоммерческой организация указывается в ее учредительных документах.

Согласно п. 2 ст. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа — иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

На основании подпункта «в» пункта 1 статьи 5 Закона о государственной регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц содержатся сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица — иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом.

Таким образом, сведения об адресе — это самостоятельный вид информации (документа), необходимость представления которой для государственной регистрации прямо предусмотрена федеральным законодательством. При этом федеральным законодательством не предусмотрено, в каком виде должны быть представлены эти сведения.

Нельзя согласиться с доводом заявителя о том, что таким документом является первая страница заявления о государственной регистрации, поскольку указанными нормами федеральных законов предусмотрено как представление заявления о регистрации, так и сведений об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации.

В заявлении согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. № 212 (форма РН 0001) указывается адрес (место нахождения) некоммерческой организации (адрес постоянно действующего руководящего органа, исполнительного или иного органа, или лица, имеющего право действовать от имени некоммерческой организации без доверенности), в то время как представляемые сведения содержат данные об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа некоммерческой организации, по которому осуществляется связь с некоммерческой организацией.

Пункт 33 Регламента не содержит исчерпывающий перечень документов, содержащих сведения об адресе. Следовательно, сведения об адресе могут быть представлены в любом виде по усмотрению заявителя, гарантийное письмо приведено лишь в качестве одного из видов документов, содержащих такие сведения. Представление сведений в другом виде основанием к отказу в регистрации в соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Закона о НКО не является.

Таким образом, пункт 33 Регламента не противоречит федеральному законодательству и не налагает на заявителя каких-либо дополнительных обязанностей.

Пункт 86 Регламента, устанавливающий обязанность специалиста рассматривать представленные документы с целью установления соблюдения надлежащего порядка оформления учредительных документов, руководствуясь требованиями к оформлению документов, установленными законодательством Российской Федерации и Административным регламентом, не противоречит федеральному законодательству и Постановлению Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 439.

Согласно пункту 8 статьи 13.1 Закона об НКО уполномоченный орган или его территориальный орган при отсутствии установленных статьей 23.1 настоящего Федерального закона оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческой организации не позднее чем через четырнадцать рабочих дней со дня получения необходимых документов принимает решение о государственной регистрации некоммерческой организации.

Подпунктом 4 пункта 1 статьи 23.1 Закона о НКО, пунктом 2 части первой статьи 23 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусмотрен отказ в регистрации в случае, если необходимые для государственной регистрации документы, предусмотренные настоящими федеральными законами, представлены не полностью либо оформлены в ненадлежащем порядке.

Следовательно, принимая решение о регистрации, регистрирующий орган обязан убедиться в отсутствии установленных законодательством оснований для отказа в регистрации, в том числе в том, что учредительные документы оформлены в надлежащем порядке.

Пункт 87 Регламента, предусматривающий рассмотрение представленных документов с целью установления соответствия наименования некоммерческой организации требованиям законодательства Российской Федерации, также не противоречит федеральному законодательству, поскольку несоответствие наименования некоммерческой организации требованиям законодательства является основанием для отказа в регистрации.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона о НКО в регистрации может быть отказано, если ранее зарегистрирована некоммерческая организация с таким же наименованием (пп. 2), если наименование некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан (пп. 3). Аналогичные основания установлены пунктом 6 части первой статьи 23.1 Федерального закона «Об общественных объединениях». Несоответствие наименования политической партии требованиям статей 6 и 7 Федерального закона «О политических партиях» также является основанием для отказа в регистрации (подпункт «б» пункта 1 статьи 20).

Нельзя признать обоснованным довод заявителя о несоответствии законодательству пункта 89 Регламента, согласно которому представленные документы рассматриваются с целью установления их соответствия Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, поскольку уполномоченный орган принимает решение о государственной регистрации некоммерческой организации лишь при отсутствии установленных статьей 23.1 Закона о НКО оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческой организации, что предполагает обязанность проверить представленные документы на соответствие законодательству.

Так, основанием к отказу в регистрации является противоречие учредительных документов некоммерческой организации (устав общественного объединения) Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1 статьи 23 Закона об НКО, пункт 1 части первой статьи 23 Федерального закона «Об общественных объединениях»); противоречие положений устава политической партии Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Закону о партиях и федеральным законам (подпункт «а» пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О политических партиях»); несоответствие устава торгово-промышленной палаты законодательству Российской Федерации (пункт 1 статьи 10 Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»).

Пункты 90, 91 Регламента, предусматривающие изучение представленных на государственную регистрацию учредительных документов в целях выявления отсутствия противоречивой и недостоверной информации и право в случае наличия сомнений в достоверности информации, представленной в документах, необходимости проведения их проверки или уточнения, обратиться к заявителю, в соответствующие государственные органы, в том числе в регистрирующий орган, и организации для получения дополнительной информации, не противоречат федеральному законодательству.

Наличие в представленных учредительных документах общественного объединения недостоверной информации является в силу пункта 5 статьи 23 Федерального закона «Об общественных объединениях» основанием к отказу в регистрации. Также иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве, если будет установлено, что в представленных учредительных документах содержится недостоверная информация (пп. 7 п. 2 ст. 13.2 Закона о НКО).

Кроме того, отсутствие в учредительных документах необходимых для государственной регистрации и внесения в реестр сведений, наличие противоречивой или недостоверной информации при определенных обстоятельствах может послужить причиной отказа в регистрации.

Подпункт 1 пункта 7 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1315, предоставлял Росрегистрации право запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, и должностных лиц, а также от регистрируемых общественных объединений, политических партий и религиозных организаций документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. В настоящее время аналогичное право предоставлено Минюсту России (подпункт 3 пункта 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации).

Таким образом, пункт 91 Регламента, предусматривающий право запрашивать дополнительную информацию, необходимую для принятия решения о регистрации, в т.ч. у заявителя, не содержит каких-либо положений, ограничивающих (ущемляющих) права, свободы и законные интересы граждан или противоречащих федеральному законодательству.

Неправильная правоприменительная практика оспариваемых положений Регламента, на что ссылается заявитель, также не может служить основанием к признанию этих положений противоречащими требованиям закона, поскольку в случае их неправильного применения отдельными должностными лицами заявитель вправе обратиться за защитой своего нарушенного права в соответствующий суд.

Оспариваемое положение Регламента не нарушает прав и законных интересов заявителя, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194 - 199 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении заявления Рыбакова Валерия Федоровича отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

---