Решение Верховного Суда РФ от 15.05.2008 № ГКПИ08-1075

<О признании недействующим подпункта 1 пункта 4 Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.11.1998 № 64, в части слов: «строительство, реконструкция»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 15 мая 2008 г. № ГКПИ08-1075

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре Бараненко Е.Н.,

с участием прокурора Кротова В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие „Резонанс“ о признании недействующими Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 6 ноября 1998 г. № 64,»

установил:

Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 6 ноября 1998 г. № 64 утверждены Правила проведения экспертизы промышленной безопасности (действуют с изменениями, внесенными Постановлением Госгортехнадзора России от 01.08.2002 № 48). Правила имеют шифр ПБ 03-246-98.

ООО НПП «Резонанс» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими Правил проведения экспертизы промышленной безопасности.

Как указывает заявитель, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы предприятий, возлагая на них дополнительные обязанности. ООО НПП «Резонанс» осуществляет деятельность по разработке, производству и реализации приборов безопасности для подъемных сооружений (для грузоподъемных кранов и кранов трубоукладчиков), а также выполняет строительно-монтажные работы, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности (строительство производственного здания). Приборы безопасности для подъемных сооружений не относятся к техническим устройствам, применяемым на опасных производственных объектах, однако Ростехнадзор требует получение на изготовление (применение) этих приборов специальных разрешений.

Общество с ограниченной ответственностью НПП «Резонанс» извещено о времени и месте судебного заседания, просило суд рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Представители заинтересованных лиц Ростехнадзора Шкред В.П., Пескова Л.В., Минюста России Михалевич В.И. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что Правила соответствуют требованиям действующего законодательства, изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности и не нарушают прав юридических лиц при проведении государственного контроля.

Выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц Ростехнадзора Шкреда В.П., Песковой Л.В., Минюста России Михалевича В.И., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Кротова В.А., полагавшего, что заявление подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению частично.

Организация, считающая, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются ее права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (часть первая статьи 251 ГПК РФ).

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации 8 декабря 1998 г., регистрационный номер 1656, и опубликованы в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 35-36, 14 декабря 1998 г., «Российской газете» № 238, 16 декабря 1998 г.

Правила устанавливают требования к порядку проведения экспертизы промышленной безопасности и оформлению заключения экспертизы.

Раздел I Правил определяет область их применения, содержит ссылки на нормативные правовые акты, в соответствии с которыми были разработаны Правила, и в пункте 4 устанавливает обязательность проведения экспертизы промышленной безопасности:

1. проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;

2. зданий и сооружений на опасном производственном объекте;

3. технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;

4. деклараций промышленной безопасности и иных документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта (пункт 4 Правил).

Положения подпункта 1 пункта 4 Правил проведения экспертизы промышленной безопасности в части слов: «строительство, реконструкция» противоречат Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

С 1 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, которым внесены изменения в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Экспертизе промышленной безопасности согласно Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в редакции от 18 декабря 2006 г.) подлежит проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в статье 49 предусматривает проведение государственной экспертизы проектной документации при строительстве. Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (часть 5 статьи 49).

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности в противоречии с требованиями Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривают обязательность проведения экспертизы промышленной безопасности проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта.

Доводы представителей заинтересованного лица Ростехнадзора о том, что оспариваемыми положениями пункта 4 Правил не нарушаются гражданские права заявителя, являются необоснованными. ООО НПП «Резонанс», являясь юридическим лицом, согласно статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации имеет гражданские права, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом, в том числе выполнение строительно-монтажных работ для осуществления хозяйственной деятельности заявителя.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемая часть нормативного правового акта противоречит федеральному закону, суд признает нормативный правовой акт недействующим в этой части.

Суд признает нормативный правовой акт в указанной части недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Раздел II Правил дает определения основных понятий (экспертиза промышленной безопасности, объекты экспертизы, система экспертизы, лицензия, экспертная организация, заключение экспертизы, эксперт, заказчик). Основные определения раскрывают содержание тех или иных понятий и не могут нарушать прав юридических лиц.

Раздел III Правил содержит общие положения, которые определяют принципиальную схему организации экспертизы промышленной безопасности, называют органы, которые осуществляют контроль за соблюдением экспертными организациями лицензионных требований.

Раздел IV Правил определяет порядок проведения экспертизы. Процесс проведения экспертизы подлежит документированию и состоит из следующих этапов:

• предварительный этап;
• заявка, план-график, договор или другие документы, устанавливающие условия проведения экспертизы;
• процесс экспертизы;
• выдача заключения экспертизы.

В документах на проведение экспертизы определяются договаривающиеся стороны; определяют объекты экспертизы; приводится перечень информации, необходимой для проведения экспертизы; подтверждается согласие заказчика выполнить требования, обязательные для проведения экспертизы и оплате расходов на проведение экспертизы независимо от ее результатов; определяется срок проведения экспертизы.

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в статье 13 устанавливает, что экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей его. Следовательно, доводы заявителя о незаконности проведения платных экспертиз промышленной безопасности на основе договора с экспертной организацией являются несостоятельными.

Оказание услуг по проведению экспертизы на платной основе организациями, не входящими в состав органов Ростехнадзора, определено Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ.

Основанием возникновения обязательства по проведению экспертизы является договор, что предусмотрено разделом IV Правил и соответствует требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, который в качестве основания возникновения обязательства называет договор (статья 307).

Согласно уставу общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие „Резонанс“ целью деятельности общества является извлечение прибыли.»

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет предпринимательскую деятельность как самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, которая направлена на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (статья 2).

Юридическое лицо при осуществлении уставной деятельности обязано соблюдать требования промышленной безопасности, каковыми являются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах.

Доводы заявителя ООО НПП «Резонанс» о противоречии Правил проведения экспертизы промышленной безопасности требованиям Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» являются несостоятельными.

Настоящий Федеральный закон направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора) и имеет свою сферу применения. В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» положения данного Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов (часть 3 статьи 15).

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности определяют, что экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензии на проведение экспертизы (пункт 3.2). Эти положения Правил соответствуют требованиям пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», согласно которому экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы. Правила не наделяют экспертные организации полномочиями по осуществлению надзора в области промышленной безопасности, на что указывает в своем заявлении ООО НПП «Резонанс».

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности не содержат норм, допускающих разглашение конфиденциальной информации при проведении экспертиз промышленной безопасности организациями, и, следовательно, не могут рассматриваться как противоречащие требованиям Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне».

Правила применения технических устройств на опасных производственных объектах, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. № 1540, устанавливают порядок и условия применения технических устройств, в том числе иностранного производства, на опасных производственных объектах. Эти Правила не регулируют порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности, который Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ отнесен к компетенции федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, поэтому доводы заявителя о противоречии оспариваемых Правил Правилам применения технических устройств на опасных производственных объектах являются несостоятельными.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору вправе принимать нормативные правовые акты, которые устанавливают порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения данной экспертизы (Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401). На момент утверждения Правил проведения экспертизы промышленной безопасности нормативное регулирование в области промышленной безопасности в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 779 осуществлял Федеральный горный и промышленный надзор России.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» не признал утратившим силу Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Правовых оснований не применять положения Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» при рассмотрении требований ООО НПП «Резонанс» Верховный Суд Российской Федерации не усматривает.

Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый правовой акт на соответствие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Предметом рассмотрения в суде в порядке нормоконтроля не могут быть нормативные правовые акты одного уровня, поэтому являются необоснованными доводы заявителя ООО НПП «Резонанс» о противоречии оспариваемых Правил, утвержденному Постановлением Госстандарта РФ от 21 сентября 1994 г. № 15, Порядку проведения сертификации продукции в Российской Федерации.

Ссылки заявителя на то, что Ростехнадзор не выдает ему разрешение на применение технических устройств на опасных производственных объектах, не могут рассматриваться как нарушение прав юридического лица и служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку ООО НПП «Резонанс» вправе в порядке, установленном действующим законодательством, обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

заявление общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное предприятие „Резонанс“ об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить частично:»

признать недействующим подпункт 1 пункта 4 Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 6 ноября 1998 г. № 64, в части слов: «строительство, реконструкция» со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части заявленные требования ООО НПП «Резонанс» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

---