Решение Верховного Суда РФ от 08.08.2007 № ГКПИ07-435

<О признании частично недействующими и не подлежащими применению пункта 4 абзаца восьмого раздела II подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 865, и подпункта «е» пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.03.2006 № 153>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда

    Российской Федерации                            Толчеева Н.К.,
    при секретаре                                     Якиной К.А.,
    с участием прокурора                             Кротова В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению О. о признании частично недействующими пункта 4 абзаца восьмого раздела II подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865, и подпункта «е» пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года № 153,

установил:

О. — вдова участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, член семьи, потерявшей кормильца, умершего в 1996 г. вследствие заболевания, возникшего в связи с чернобыльской катастрофой, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействующими Постановлений Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865 «О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002 — 2010 годы» и от 21 марта 2006 года № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002 — 2010 годы».

В своем заявлении она оспаривает (с учетом последующих уточнений) изложенный в редакции Постановления от 31 декабря 2005 года № 865 пункт 4 абзаца восьмого раздела II подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы и подпункт «е» пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденных Постановлением от 21 марта 2006 года № 153.

По мнению заявителя, оспариваемые нормы, определяющие категории граждан, имеющих право на участие в названной Подпрограмме, не соответствуют Закону РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в той мере, в какой они исключают распространение порядка реализации права на обеспечение жилой площадью, устанавливаемого для инвалидов и участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, на семьи умерших инвалидов, а также на семьи, в том числе на вдов (вдовцов), умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года.

Министерство регионального развития Российской Федерации, представляющее интересы Правительства Российской Федерации на основании поручения от 23 апреля 2007 г. № ДМ-П9-1910, в своих возражениях указывает на то, что оспариваемые нормы ограничивают перечень категорий граждан, имеющих право на обеспечение жилой площадью в рамках действующей Подпрограммы, однако не отменяют установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 866 порядок обеспечения жильем остальных категорий граждан, указанных в Законе РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1, к которым относится заявитель.

Выслушав объяснения представителей заявителя Вретик А.В., Карибджаняна Н.А., возражения представителей Правительства Российской Федерации Бабарицкого А.Н., Тычковой С.Г., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего заявление удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, гарантировал гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 этого Закона, одноразовое бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, распространял эту гарантию на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, а также на семьи умерших инвалидов, на которых распространялась указанная льгота (пункт 3 части первой, часть четвертая статьи 14); гарантировал гражданам, указанным в пункте 3 части первой статьи 13 Закона, первоочередное разовое бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, распространял эту гарантию на семьи, в том числе на вдов (вдовцов), умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (пункт 3 части первой, часть вторая статьи 15).

Из содержания приведенных законоположений видно, что в случае смерти граждан, указанных в пунктах 1, 2 и 3 статьи 13 названного Закона, их семьям гарантировались те же самые льготы по обеспечению жилой площадью, которые ранее имели умершие граждане. Порядок реализации жилищных льгот также был единым для этих граждан и их семей, в том числе при предоставлении безвозмездной субсидии как основной формы использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу (пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья», пункт 3 Положения, утвержденного этим Постановлением).

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ изменены формы реализации предоставленных жилищных гарантий, льготы по обеспечению жилой площадью установлены одинаковые для всех вышеуказанных категорий граждан.

Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 в редакции, действующей с 1 января 2005 г., гарантирует гражданам, указанным в пунктах 1, 2 и 3 части первой статьи 13 этого Закона, обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации, распространяет данную меру социальной поддержки на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, на семьи умерших инвалидов, на которых распространялась такая мера социальной поддержки, а также на семьи, в том числе на вдов (вдовцов), умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (пункт 2 части первой, часть четвертая статьи 14, пункт 1 части первой, часть вторая статьи 15).

Таким образом, федеральным законодателем при переходе с 1 января 2005 г. к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки сохранен достигнутый уровень защиты жилищных прав всех перечисленных категорий граждан, установлены равные гарантии по обеспечению жильем не только для граждан, указанных в пунктах 1, 2 и 3 статьи 13 Закона, но и в случае смерти этих граждан — для их семей.

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия, приняло Постановление от 29 декабря 2004 г. № 866 «О порядке обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении „Маяк“, и приравненных к ним лиц». Данным Постановлением утверждены соответствующие Правила, устанавливающие единый порядок предоставления субсидии на приобретение жилья путем выдачи государственного жилищного сертификата всем гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, вставшим на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. и имеющим право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии в том числе с Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Пунктом 3 Постановления функции, связанные с проведением мероприятий по предоставлению указанных субсидий, были возложены на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

По сообщению этого Министерства от 27 июля 2007 г. за № 43-2250-6 до 1 января 2006 г. семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, семьи умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, семьи инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, семьи, в том числе вдовы (вдовцы), умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС обеспечивались жильем в рамках утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2002 г. № 760 подпрограммы «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, субсидии, предоставляемые в соответствии с упомянутыми выше Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 866, финансировались в рамках этой Подпрограммы, государственным заказчиком которой являлось МЧС России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865 «О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002 — 2010 годы» утверждены изменения, которые вносятся в названную федеральную целевую программу (пункт 1), установлено, что мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренные входившими в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы на первом этапе ее реализации подпрограммами (в том числе подпрограммой «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф»), осуществляются на втором этапе реализации указанной Программы в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» (пункт 2); Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2002 г. № 760 признано утратившим силу с 1 января 2006 г. (пункт 7).

В пункте 4 абзаца восьмого раздела II новой Подпрограммы определены имеющие право на получение субсидий участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшие в результате аварий, и приравненные к ним лица, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. В их состав из числа лиц, имеющих право на обеспечение жильем на основании статей 14 и 15 Закона РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1, включены граждане, участвовавшие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

Аналогичная норма воспроизведена в подпункте «е» пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года № 153. При этом подпунктом «в» пункта 3 Постановления установлено, что при реализации в 2006 году мероприятий указанной подпрограммы применяются сформированные в 2005 году сводные списки граждан — получателей субсидий, составленные в соответствии с Правилами обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк», и приравненных к ним лиц, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 866, в части категорий граждан, указанных в подпункте «е» пункта 5 Правил, утвержденных Постановлением от 21 марта 2006 года № 153.

Приведенные нормы, оспариваемые заявителем, не конкретизируют состав участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, но по своему содержанию исключают возможность участия в Подпрограмме семей тех умерших граждан, на которых при их жизни распространялось действие этих норм. Такое же ограничительное толкование дается и правоприменительными органами, редакция оспариваемых норм позволяет им по своему усмотрению произвольно определять ненормативными актами круг участников Подпрограммы, что следует из объяснений представителей Правительства Российской Федерации и информационного бюллетеня Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному комплексу — государственного заказчика Подпрограммы (2007 г., № 6, стр. 145 — 152).

Между тем из части четвертой статьи 14, части второй статьи 15 Закона РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 видно, что на семьи умерших граждан из числа указанных в пунктах 1, 2 и 3 части первой статьи 13 этого Закона распространена та же мера социальной поддержки по обеспечению жильем, которую имели сами эти граждане, без какой-либо ограничительной оговорки. Смерть гражданина не признается событием, уменьшающим объем предоставляемой меры социальной поддержки, право на получение которой переходит семье умершего.

Следовательно, лишение семей умерших граждан, признававшихся участниками Подпрограммы, возможности участвовать в ней является ограничением их прав по сравнению с тем, как они определены в Законе.

Не соответствуют оспариваемые нормы и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлениях от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ и от 19 июня 2002 г. № 11-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“, Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“, „О минимальном размере оплаты труда“ и „О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации“. По смыслу приведенных в этих Постановлениях правовых позиций при переходе с 1 января 2005 г. к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие с учетом специфики правового статуса этих лиц обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности.»

Как отмечено выше, до 1 января 2006 г. семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, семьи умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, семьи инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, семьи, в том числе вдовы (вдовцы), умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС обеспечивались жильем в рамках прежней Подпрограммы, входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы на первом этапе (2002 — 2005 годы). Лишение этих семей возможности участвовать в Подпрограмме, реализуемой в рамках указанной федеральной целевой программы на втором этапе (2006 — 2010), существенно снижает ранее достигнутый уровень защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности.

Наличие утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 866 Правил обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий категорий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк» и приравненных к ним лиц, на которые ссылаются представители Правительства Российской Федерации в обоснование своих возражений, не свидетельствует о законности оспариваемых норм.

Данные Правила не восстанавливают право на участие в действующей Подпрограмме и не позволяют сохранить ранее достигнутый уровень защиты прав и свобод, гарантий социальной защищенности тех категорий граждан, которые не упомянуты в оспариваемых нормах.

По своему содержанию Правила регламентируют порядок расчета, оформления и выдачи субсидии и, в отличие от Подпрограммы, не предусматривают объемы финансирования выполнения соответствующих государственных обязательств.

Подпрограмма реализуется в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, целью которой является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, что, безусловно, повышает уровень социальной защищенности ее участников, позволяет реализовать предоставленные им действующим законодательством права. Федеральными законами «О федеральном бюджете на 2006 год», «О федеральном бюджете на 2007 год» предусмотрены бюджетные ассигнования на определенные в Подпрограмме мероприятия, тогда как финансирование мероприятий, указанных в Правилах, начиная с 1 января 2006 года не осуществляется и не запланировано, что следует из названных Федеральных законов и подтверждается сообщением МЧС России от 27 июля 2007 г. за № 43-2250-6.

Таким образом, порядок обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий категорий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 866, не позволяет гражданам, не допущенным к участию в действующей Подпрограмме, реально получить предоставляемую им федеральным законодательством меру социальной поддержки, что приводит к искажению существа установленной жилищной льготы, делает ее иллюзорной.

Это противоречит нормам Закона РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1, поскольку установленные им гарантии обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий определенных категорий граждан фактически не действуют при отсутствии надлежащего правового механизма их реализации, обязанность по установлению которого возложена на Правительство Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

заявление О. удовлетворить. Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 4 абзаца восьмого раздела II подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865, и подпункт «е» пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года № 153, в той мере, в какой они исключают распространение порядка реализации права на обеспечение жилой площадью, установленного для участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, на семьи умерших инвалидов, имевших такое право, а также на семьи, в том числе на вдов (вдовцов), умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

---