Решение Верховного Суда РФ от 25.09.2002 № ГКПИ02-992

<Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным (недействующим) Приказа Роскомрыболовства от 18.10.1995 № 165 «Об организации управления безопасной эксплуатацией рыбопромыслового флота»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 25 сентября 2002 г. № ГКПИ02-992

Именем Российской Федерации

Верховный Суд РФ в составе:

председательствующего — судьи

    Верховного Суда РФ                              Макарова Г.В.,
    при секретаре                                   Савченко Д.В.,
    с участием прокурора                           Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Северо-Западного Союза рыболовецких кооперативов-колхозов, рыбохозяйственных предприятий и организаций (Рыбакколхозсоюза) о признании незаконным (недействующим) и не подлежащим применению со дня его издания Приказа Комитета Российской Федерации по рыболовству от 18 октября 1995 г. № 165 «Об организации управления безопасной эксплуатацией рыбопромыслового флота»,

установил:

Рыбакколхозсоюз обратился в суд с вышеуказанной жалобой, ссылаясь на то, что пунктом 3 вышеназванного Приказа предписано всем «судовладельцам независимо от форм собственности, суда которых зарегистрированы в морских рыбных портах, провести должные организационные работы по применению МКУБ (Международного кодекса управления безопасностью) в компании». По мнению заявителя, этот Приказ не распространяется на компании, чьи малотоннажные суда (вместимостью менее 150 рег. тонн) не совершают международные рейсы. На обращение по этому вопросу в Госкомрыболовство РФ письмом от 16.05.2002 № 02-68/1436 было сообщено, что «МКУБ является международным нормативным актом, ратифицированным Российской Федерацией» и должен применяться во всех компаниях, имеющих рыболовные суда, включая не поднадзорные Российскому морскому регистру судоходства, т.е. лодки. В этом же письме говорится и о том, что срок окончания перехода на международный стандарт — 1 июля 2002 г.

Заявитель считает, что оспариваемый Приказ является незаконным, так как противоречит международным документам, во исполнение которых он якобы принят, и существенным образом нарушает права и интересы входящих в союз судовладельцев. В обоснование этого довода указано на то, что положения Международного кодекса по управлению безопасности эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ) были разработаны в соответствии с Международной конвенцией по охране человеческой жизни на море (СОЛАС) 1974 года (далее по тексту СОЛАС-74). Обязательность их применения и сроки перехода на международные стандарты установлены главой IX указанной Международной конвенции.

Согласно п. п. «a» и «b» правила 1 части «А» главы СОЛАС-74, правила, установленные Международной конвенцией по охране человеческой жизни на море, «если специально не предусмотрено иное, применяются только к судам, совершающим международные рейсы. В каждой главе более точно определено, к каким судам и в какой мере она применяется». В п. «а» правила 3 этой же части сказано о том, что «настоящие правила, если специально не предусмотрено иное, не применяются к..., — (ii) грузовым судам валовой вместимостью менее 500 рег. т; — (vi) рыболовным судам». Согласно п. 2 резолюции ИМО А. 741(18) от 4 ноября 1993 г. о принятии МКУБ сроки обязательного применения МКУБ были регламентированы (не позднее 1 июля 1998 г.) для пассажирских судов, танкеров, газовозов, балкерных судов и морских подвижных установок.

Резолюцией ИМО А.973(22) от 29.11.2001 (резолюция 3 дополнения 2 к главе IX СОЛАС-74) обязательность применения МКУБ (с 1 июля 2002 г.) была распространена на грузовые суда вместимостью более 500 рег. тонн и подвижные буровые установки. Этой же резолюцией рекомендовалось правительствам государств применять МКУБ к грузовым судам вместимостью от 150 до 500 рег. тонн.

В силу вышеуказанного следует считать, что обязательность применения МКУБ для рыболовных судов международными документами до настоящего времени не установлена. Издание Приказа об обязательном применении МКУБ в компаниях, чьи рыболовные суда зарегистрированы в морских рыбных портах, совершено Роскомрыболовством с превышением предоставленных ему полномочий, и последним Приказом от 4 мая 2001 г. № 129 уже был отменен изданный им Приказ от 21 октября 1999 г. № 300, устанавливающий сроки перехода компаний на МКУБ, в связи с отказом Минюста РФ в его регистрации.

В жалобе указывается также на то, что выполнение Приказа Роскомрыболовства № 165 входящими в Северо-Западный рыбакколхозсоюз компаниями, имеющими только маломерный рыболовный флот каботажного плавания, сопряжено со значительными ничем не обоснованными затратами. При всей важности вопросов обеспечения безопасности плавания и сохранения человеческой жизни на море соблюдение этой задачи для маломерных рыболовных судов прибрежного лова обеспечивается выполнением судовладельцами и капитанами судов норм и правил национального законодательства в области безопасности мореплавания.

В судебном заседании представитель Рыбакколхозсоюза Зинчук В.К. заявленные требования поддержал и представил дополнительные документы в подтверждение изложенной позиции.

В письменных возражениях Госкомрыболовства РФ на жалобу заявителя указывается о ее необоснованности, а именно на то, что поводом для издания оспариваемого Приказа послужил анализ производственной деятельности отдельных судовладельцев промысловых судов. В погоне за максимальной прибылью шло неоправданное сокращение эксплуатационных затрат, связанных с безопасностью мореплавания и охраной человеческой жизни на море. Кроме того, существующая правовая база не позволяла требовать от судовладельцев создания необходимых служб (в СССР в каждом рыбопромысловом управлении и рыболовецком колхозе имелись службы: служба безопасности мореплавания, механико-судовая, служба связи и т.д., имелись бассейновые госрыбфлотинспекции), обеспечивающие безопасную эксплуатацию судов. Сокращение затрат на безопасность мореплавания прямо либо косвенно явились причиной гибели в 1994 — 1995 годах 18 судов. Большая часть ссылок в жалобе Рыбакколхозсоюза не имеют никакого отношения к главе IX Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года (МК СОЛАС-74). Ошибочным является довод жалобы о том, что МК СОЛАС-74 (ссылка на п. п. «a» и «b» правила 1 части «А» гл. 1 Конвенции) не применяется к рыболовным судам, так как отдельные главы Конвенции требуют обязательного применения для всех типов судов, включая рыболовные (в частности, Правила 15 — 28 главы V МК СОЛАС-74, Резолюция М8С.131 (75) принята 21 мая 2002 г.). В Резолюции 6 Конвенции ПДНВ-Р (Ратифицирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.1996 № 1154) сказано, что крупные рыболовные суда, с точки зрения их конструкции и оборудования, можно сравнивать с торговыми судами. Часть глав не несут обязательного применения ко всем типам судов, но при этом рекомендуют распространить на все типы судов. Так, в резолюции ИМО 741 (18) (МКУБ гл. 9 МК СОЛАС-74) в части «А» п. 1.3 «Применение» конкретно написано: «Требования настоящего Кодекса могут применяться ко всем судам».

В возражении на жалобу указано также то, что в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации (ст. 6 п. 1) сказано: «Государственный надзор за торговым мореплаванием возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта и на федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства в соответствии с пунктами 2 и 3 настоящей статьи». В пункте 3 конкретно записано, в какой части осуществляется надзор. В соответствии с этим Законом прерогатива Госкомрыболовства России решать, к каким судам применять 9 главу МК СОЛАС-74, а следовательно, Приказ Госкомрыболовства России от 18.10.1995 № 165 не нарушает прав и интересов судовладельцев, так как по всем национальным документам их главной задачей является при организации промысла обеспечить безопасность мореплавания, сохранение человеческой жизни на море и предотвращение загрязнения. Ликвидация последствий аварий, гибель людей, судов приводят судовладельцев к гораздо большим затратам, чем те, которые необходимы на предупреждение подобных случаев. МК СОЛАС-74 не противоречит требованиям национальных актов в области безопасности мореплавания и направлена на охрану человеческой жизни на море, тем более это становится актуальным, если учесть, что за последние 5 лет значительная часть аварий и кораблекрушений приходится именно на маломерный флот.

В судебном заседании представители Госкомрыболовства России Бякяшев К.А., Попка В.И., Бесспонова И.С., поддержав приведенные выше возражения, пояснили, что мотивы обращения заявителя в суд не основаны на правильном толковании указанных выше международных правовых актов, которые ратифицированы Россией, и оспариваемого Приказа, содержанием которого является указание о необходимости применения международного стандарта по вопросам обеспечения безопасности плавания судов, их эксплуатации и предотвращения загрязнения.

Представитель Министерства юстиции РФ Давыдовский И.Н. относительно оспариваемого Приказа пояснил, что последний был зарегистрирован Минюстом России 9 декабря 1995 г. за № 990. Данный Приказ был издан полномочным на это тогда органом. Им были поставлены задачи по организации и осуществлению государственного надзора за безопасностью плавания судов рыбопромыслового флота в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными стандартами. В настоящее время, в связи с изменением законодательства относительно компетенции Госкомрыболовства, поставлен вопрос о переработке либо отмене Приказа.

На основании объяснений представителей заявителя и заинтересованных лиц, представленных ими доказательств (документов), заключения прокурора, полагавшей в удовлетворении жалобы заявителя отказать, считаю установленным следующее.

Содержанием резолютивной части оспариваемого Приказа является: 1) Применять в качестве международного стандарта при разработке нормативно-распорядительной документации по вопросам безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и ведения ими промысловых операций и в организации практической работы по обеспечению безопасной эксплуатации судов и предотвращению загрязнения МКУБ, принятый 18 сессией Международной морской организации (прилагается); 2) Управлению мореплавания, портов и охраны труда осуществить организационные меры, связанные с применением МКУБ; 3) Судовладельцам независимо от форм собственности, суда которых зарегистрированы в морских рыбных портах, провести должные организационные работы по применению МКУБ в компании; 4) Контроль за выполнением настоящего Приказа возложить на Управление мореплавания, портов и охраны труда.

Учитывая, что в соответствии со ст. 4 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а правовой акт может быть признан противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (Конституции РФ, других законов, указов и т.д.), то приведенное выше содержание указывает на то, что оспариваемый Рыбакколхозсоюзом Приказ не содержит в себе никаких правовых норм, являющихся результатом деятельности издавшего его органа. В нем содержится лишь указание на необходимость выполнения международных норм, ратифицированных Россией, а следовательно, не имеется оснований считать, что данный Приказ противоречит действующему законодательству.

Не усматривается также и оснований считать, что данный Приказ был издан Роскомрыболовством с превышением предоставленных ему полномочий.

Анализ доводов заявителя указывает на то, что их содержанием по существу является несогласие с указанием в Приказе о применении МКУБ без определения видов судов, рейсов и срока начала применения. Однако эти вопросы регламентированы непосредственно МКУБ и факты нарушения соответствующих положений заявитель вправе обжаловать по конкретным обстоятельствам в порядке защиты своих нарушенных прав и интересов, а как отмечено выше, оспариваемый Приказ предусматривает лишь выполнение положений МКУБ и каких-либо иных требований в себе не содержит.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 197, 237 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении жалобы Северо-Западного Союза рыболовецких кооперативов-колхозов, рыбохозяйственных предприятий и организаций отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней.

---