Решение Верховного Суда РФ от 23.10.2002 № ГКПИ02-1146

<О признании частично незаконным и не подлежащим применению Постановления Правительства РФ от 18.12.1997 № 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 23 октября 2002 г. № ГКПИ 02-1146

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего -
судьи Верховного Суда

    Российской Федерации                            Редченко Ю.Д.,
    при секретаре                                   Савченко Д.В.,
    с участием прокурора                          Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Жигай А.Н., Галькевич А.И., Марченко Н.И., Буцукиной В.А., Клеутиной В.В., Митрикова В.Ф. и других о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части исключения населенных пунктов Климовского района Брянской области: Могилевцы, Гетманская Буда, Фоевичи, Бугровка, Чуровичи, Вознесенск, Старый Ропск, Вишневый, Дохновы, Быстра, Истопки, Шамовка, Забрама, Красный Бор, Луговой, Шумиловка, Плавна, Курозново, Сушаны, Красные Ляды, Чернооково, Михайловка, Крушинник, Ягодное, Скачек, Бровничи, Петровский, Засновье, Кирилловка, Березовка, Бабки, Бурный, Петрова Гута, Уборки, Красный Став, Прогресс, Лужи, Карнатное, Боровка, Новокирилловка из зоны проживания с правом на отселение,

заявители обратились в Верховный Суд Российской Федерации с указанным выше требованием, сославшись на то, что осуществленный оспариваемым Постановлением перевод указанных выше населенных пунктов из зоны проживания с правом на отселение в зону проживания с льготным социально-экономическим статусом и исключение двух из них (Боровка и Новокирилловка) из зоны радиационного загрязнения произведены Правительством РФ с нарушением законодательства Российской Федерации.

Комплекса защитных и реабилитационных мероприятий с 1993 года ввиду недостаточного их финансирования в области не проводилось.

Загрязнение радионуклидами сельхозугодий, прилегающих к указанным населенным пунктам, превышает нормативы.

Продолжает расти заболеваемость населения, обусловленная радиационным фактором.

Не были учтены Правительством РФ и другие факторы, учета которых требует Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В частности, не выяснялось мнение жителей Брянской области по данному вопросу.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что у Правительства РФ не имелось достаточных оснований для перевода названных выше населенных пунктов в зону проживания с более низким льготным статусом и исключения двух населенных пунктов из зоны загрязнения.

Полагают, что оспариваемым Постановлением Правительства РФ ограничены их права на получение предусмотренных законом льгот и компенсаций.

В судебном заседании заявители Буцукина В.А., Марченко Н.И., Клеутина В.В., представители заявителей Братукин А.В. и Пилипенко А.И. заявленное требование поддержали.

Другие заявители в суд не явились. О дне рассмотрения дела извещены. Из поступивших от них заявлений следует, что они не возражают против рассмотрения дела в их отсутствие.

Представители Правительства РФ Бублий С.А. и Челюканов В.В. с предъявленным требованием не согласились и просили об оставлении его без удовлетворения, сославшись на то, что оспариваемое Постановление принято Правительством РФ в пределах своих полномочий и с соблюдением требований закона.

Выслушав объяснения заявителей, явившихся в судебное заседание, представителей заявителей Братукина А.В. и Пилипенко А.И., представителей Правительства РФ, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей заявленное требование удовлетворить частично, Верховный Суд Российской Федерации находит его подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (незаконными).

Согласно ст. 7 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» границы зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, пересматриваются Правительством Российской Федерации не реже чем один раз в пять лет и устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов, с распределением их по установленным зонам:

зона отчуждения;

зона отселения;

зона проживания с правом на отселение;

зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Как установлено судом, Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1582 с учетом изменения радиационной обстановки, в том числе и в результате осуществления в 1986 — 1997 годах комплекса защитных и реабилитационных мероприятий, был утвержден Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в соответствии с которым указанные выше населенные пункты были исключены из числа населенных пунктов, входящих в зону проживания с правом на отселение и переведение, за исключением двух населенных пунктов, в зону проживания с льготным социально-экономическим статусом, включая и населенные пункты Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск.

По утверждению представителей Правительства РФ, исключение указанных населенных пунктов из зоны проживания с правом на отселение произведено Правительством РФ Постановлением от 18 декабря 1997 г. на основании представленных соответствующими органами государственной власти (Гидрометом РФ и Минздравом РФ) данных об уровне радиационного загрязнения этих населенных пунктов, которые на конец 1996 года не превышали 5 Ки/кв. км и 1 мЗв (0,1 бэр), что соответствовало уровню загрязнения для зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом, предусмотренному ст. 11 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

То обстоятельство, что уровень радиационного загрязнения в четырех населенных пунктах: Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск, из числа исключенных из перечня населенных пунктов, отнесенных к зоне проживания с правом на отселение, на 1 января 2002 г. в результате более точных измерений превысил 5 Ки/кв. км, не дает, по мнению представителей Правительства РФ, оснований для признания оспариваемого Постановления в этой части незаконным.

Утверждения представителей Правительства РФ о правомерности перевода населенных пунктов из зоны проживания с правом на отселение, за исключением указанных выше четырех населенных пунктов, материалами дела не опровергнуты.

Не представлено каких-либо убедительных данных в их опровержение и самими заявителями.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что каких-либо правовых оснований для признания оспариваемого Постановления Правительства РФ незаконным в части исключения двух населенных пунктов из зоны загрязнения и перевода остальных населенных пунктов в зону проживания с льготным социально-экономическим статусом, за исключением приведенных выше 4-х населенных пунктов, не имеется.

Довод заявителей о том, что защитных и реабилитационных мероприятий с 1993 года в области не проводилось, в связи с чем уровень загрязнения территории указанных населенных пунктов продолжает превышать нормативы, установленные для зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом, а поэтому у Правительства РФ не имелось оснований для перевода названных населенных пунктов в эту зону, не может быть признан обоснованным, поскольку он опровергается имеющимися в деле данными.

Из объяснений представителей Правительства РФ, подтвержденных материалами дела, следует, что при подготовке постановления в отношении названных населенных пунктов Климовского района использовались официальные данные Росгидромета по радиоактивному загрязнению территорий населенных пунктов цезием-137.

Работа по уточнению и детализации уровней загрязнения почв на территориях и ареалах данных населенных пунктов с проведением выборочных контрольных отборов и анализов проб по обследованным населенным пунктам проводилась силами и средствами НПО «Тайфун» (г. Обнинск) и Брянского областного Центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (ЦГМС) по согласованию с администрацией области.

Радиационная обстановка в целом на территориях, подвергшихся радиационному загрязнению вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, контролировалась лабораторными и инструментальными методами, в том числе осуществлялся контроль за продуктами питания местного производства, за общим радиационным фоном в селитебных зонах и зонах агропромышленных и лесных хозяйств. При этом было выполнено за 1992 — 1996 годы более 30 тыс. исследований, в ряде случаев, когда это было методически возможно, на основании ранее полученных данных применялись расчетные методики оценки радиоактивного загрязнения почвы цезием-137, стронцием-90 и индивидуальных и суммарных доз облучения населения.

Продолжалась эта работа и в последующее время. Так, по состоянию на январь 2002 года в Брянской области с 1986 года всего было обследовано 2022 населенных пункта, отобрано более 22 тыс. проб, включая и населенные пункты Климовского района.

Анализ всех имеющихся данных Росгидромета, в том числе и данных мониторинга радиоактивного загрязнения в 2001 году также показывает, что радиационная обстановка на указанных выше территориях за прошедшее после аварии время стабилизируется, что обусловлено как физическими закономерностями естественного распада выпавших на поверхность почвы осадков радиоактивного цезия-137 (с периодом физического полураспада 30 лет), так и процессами их миграции в почве, вымывания грунтовыми водами, заглубления в почву, изменением их физико-химического состояния, а также проведенным комплексом агротехнических мероприятий.

Согласно ст. 11 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» зона проживания с льготным социально-экономическим статусом — часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр).

На период принятия оспариваемого Постановления имелись официальные данные о радиационной обстановке на 1 января 1996 г., включающие плотность загрязнения территорий Брянской области цезием-137, представленные НПО «Тайфун» и Росгидрометом и прошедшие в установленном порядке экспертизу на Межведомственной комиссии по радиационному мониторингу окружающей среды. Плотность такого загрязнения в указанных населенных пунктах Климовского района, за исключением названных выше 4 населенных пунктов, составила менее 5 Ки/кв. км и ниже (0,1 бэр), а в населенных пунктах Боровка и Новокирилловка — менее 1,0 Ки/кв. км.

Эти данные заявителями и материалами дела не опровергнуты, в связи с чем у суда не имеется оснований для удовлетворения заявленного требования в полном объеме, поскольку Правительство РФ правомерно осуществило перевод населенных пунктов Климовского района с уровнем радиационного загрязнения менее 5 Ки/кв. км в зону проживания с льготным статусом, с исключением двух населенных пунктов с плотностью загрязнения менее 1 Ки/кв. км из зоны загрязнения.

Факт существования при этом в ряде населенных пунктов локальных «пятен» размерами от нескольких квадратных метров до десятков метров, расположенных, как правило, под водостоками, в пониженном рельефе, местах складирования золы, навоза и т.д., где происходит аккумуляция радионуклидов и в которых плотность загрязнения может быть выше значений, характерных для прилегающих территорий, не может характеризовать радиационную обстановку в целом, поскольку эти локальные «пятна» могут быть эффективно ликвидированы при их выявлении местными службами.

Утверждение заявителей о том, что оспариваемое Постановление принято с нарушением предусмотренной законом процедуры, также не может быть принято во внимание, поскольку из содержания распоряжения Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. № 1871-р следует, что в состав участников по разработке оспариваемого Постановления была включена администрация Брянской области.

При формировании данных документов предложения руководства области, заинтересованных палат Федерального Собрания РФ рассматривались и обоснованные из них учитывались при выработке окончательной редакции оспариваемого Постановления.

Следовательно, при принятии оспариваемого Постановления Правительство РФ располагало мнением администрации Брянской области и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, т.е. данное Постановление принято с соблюдением установленной процедуры и в пределах предоставленной органам государственной власти субъектов Российской Федерации компетенции.

Выяснение же мнения жителей субъекта РФ по вопросу определения перечня населенных пунктов, входящих в ту или другую зону, вышеприведенным Законом не предусмотрено.

Не может служить основанием к полному удовлетворению заявленного требования и ссылка заявителей на состояние заболеваемости населения в Климовском районе, поскольку Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации...» не предусматривает при изменении статуса населенных пунктов и зон радиоактивного загрязнения необходимости учета заболеваемости населения, так как на ее уровень могут влиять, помимо радиационного воздействия, и другие различные факторы, в том числе и социальные.

С учетом приведенных обстоятельств у Правительства РФ, по мнению суда, имелись законные основания для исключения указанных выше населенных пунктов Климовского района, за исключением четырех населенных пунктов, из зоны проживания с правом на отселение.

Что же касается исключения населенных пунктов Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск из названной зоны, то в этой части оспариваемое Постановление Правительства РФ не может быть признано законным.

Из представленных суду официальных данных о радиационной обстановке в населенных пунктах Климовского района, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, усматривается, что плотность загрязнения почвы цезием-137 по состоянию на 1 января 2002 г. в указанных выше четырех населенных пунктах превышает 5 Ки/кв. км, что не соответствует уровню загрязнения для зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Из объяснений представителей Правительства РФ и из материалов дела следует, что после принятия Правительством оспариваемого Постановления каких-либо новых выбросов радиоактивного загрязнения на территории этих 4-х населенных пунктов не было.

С учетом этого и исходя из физической закономерности естественного распада выпавшего на поверхность почвы цезия-137 суд приходит к выводу о том, что плотность загрязнения им почвы в данных населенных пунктах на день принятия оспариваемого Постановления не могла быть ниже установленной по состоянию на 1 января 2002 г., чего не оспаривали в суде и представители Правительства РФ.

При этом они пояснили, что не соответствующая действительности плотность такого загрязнения по названным населенным пунктам стала возможной в результате погрешности в произведенных измерениях и расчетах.

Принимая во внимание то, что плотность загрязнения почвы цезием-137 в населенных пунктах Вишневый (7,15), Бугровка (5,53), Чуровичи (5,37) и Вознесенск (5,13) на день принятия оспариваемого Постановления превышала предусмотренную законом для зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом (ниже 5 Ки/кв. км), у Правительства РФ не имелось законных оснований для перевода этих населенных пунктов в данную зону проживания.

В связи с этим Постановление Правительства РФ в указанной части не может являться правомерным.

Суд при этом исходит не из того, какие данные о плотности загрязнения были представлены Правительству РФ на день принятия оспариваемого Постановления, на что ссылались представители Правительства в подтверждение его правомерности, а из фактической плотности загрязнения почвы в указанных населенных пунктах, подтвержденной официальными данными об этом на 1 января 2002 г.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 191 - 197 и 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

заявление Жигай А.Н., Галькевич А.И., Марченко Н.И., Буцукиной В.А., Клеутиной В.В., Митрикова В.Ф. и других удовлетворить частично.

Признать Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в части исключения населенных пунктов: Вишневый, Бугровка, Чуровичи и Вознесенск Климовского района Брянской области из зоны проживания с правом на отселение незаконным и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части это же заявление оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме.

---