Решение Верховного Суда РФ от 18.09.2001 № ГКПИ01-898

<О признании недействительным (незаконным) и не порождающим правовых последствий распоряжения Правительства РФ от 06.03.2001 № 305-р>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 18 сентября 2001 г. № ГКПИ01-898

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего — Зайцева В.Ю.

при секретаре — Самолине В.В.

с участием прокурора — Любимовой И.Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Гордиенко В.П., Грищенко Г.Н., Егорова А.В. и других о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 марта 2001 г. № 305-р,

установил:

6 марта 2001 г. Правительством Российской Федерации было принято распоряжение № 305-р об ускоренном строительстве первой очереди кольцевой автомобильной дороги вокруг г. Санкт-Петербурга от Приморского шоссе до Московского шоссе (далее — распоряжение).

Указанным распоряжением Минтрансу России предписано обеспечить начало работ по строительству первой очереди автомобильной дороги не позднее 15 марта 2001 г. на следующих участках: от проспекта Культуры до автомобильной дороги на Морье; мостовой переход через реку Нева; от мостового перехода через реку Нева до автомобильной дороги на Морье.

Разрешено в 2001 году строительство вышеназванных участков первой очереди автомобильной дороги до утверждения технико-экономического обоснования и проектно-сметной документации.

Минтрансу России предписано осуществлять строительство по имеющейся рабочей документации с последующим уточнением ее по утвержденной проектно-сметной документации и утверждением предпроектной документации до 1 мая 2001 г., а проектной — в IV квартале 2001 г.

Минфину России поручено осуществлять финансирование строительства участков первой очереди автомобильной дороги в соответствии с реестрами на оплату выполненных работ, представляемыми Минтрансом России в установленном порядке, с последующим уточнением расходов по утвержденной проектно-сметной документации на строительство первой очереди автомобильной дороги.

Заявители Гордиенко В.П., Грищенко Г.Н., Егоров А.В. и другие обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 марта 2001 г. № 305-р. В обоснование жалобы указано, что оспариваемое распоряжение не соответствует действующему федеральному законодательству, поскольку принято в отсутствие утвержденной градостроительной документации, технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, в отсутствие государственных экологической и санитарно-гигиенической экспертиз и без обсуждения проекта кольцевой автомобильной дороги (КАД) с населением до его утверждения.

В судебном заседании Гордиенко В.П., представляя интересы всех заявителей, поддержала доводы жалобы, пояснив, что оспариваемое распоряжение нарушает их право на благоприятную окружающую среду, а также права на информацию и участие в градостроительной деятельности.

Представители Правительства Российской Федерации Жеребенков В.А., Дедов С.И. и Бирюков А.А. жалобу заявителей не признали, пояснив, что оспариваемый правовой акт соответствует законодательству Российской Федерации и прав и свобод заявителей не нарушает. В то же время представители Правительства Российской Федерации не оспаривали того обстоятельства, что оспариваемое распоряжение принято в отсутствие утвержденной проектно-сметной документации по первой очереди КАД и без проведения государственной экспертизы градостроительной документации.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Любимовой И.Б., просившей удовлетворить жалобу заявителей, Верховный Суд Российской Федерации полагает, что жалоба заявителей подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 4 и 6 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности обеспечиваются посредством выполнения требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных нормативов и правил; реализации градостроительной и проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания, а также посредством осуществления контроля за их выполнением.

Создание, использование, реконструкция и любые иные изменения недвижимости должны соответствовать утвержденной градостроительной документации, государственным градостроительным нормативам и правилам и правилам застройки.

При этом в силу пункта 1 статьи 4 названного Кодекса объектами градостроительной деятельности являются территория Российской Федерации, части территории Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации, части территорий субъектов Российской Федерации, территории поселений, части территорий поселений, территории других муниципальных образований, части территорий других муниципальных образований; объекты недвижимости и их комплексы в границах поселений и на межселенных территориях. Для объектов градостроительной деятельности разрабатывается градостроительная документация.

Согласно статьи 29 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определенном данным Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется федеральными и территориальными органами государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

На федеральном уровне осуществляется государственная экспертиза градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований.

Заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях государственной экологической экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, специально уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фондом недр, государственного горного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны недр, а также других заинтересованных государственных органов, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации является основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.

Статьями 61 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, их частей осуществляются на основе проектной документации — графических и текстовых материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции и капитального ремонта указанных объектов, а также благоустройства их земельных участков.

Проектная документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Утвержденная в установленном порядке проектная документация является основанием для выдачи разрешения на строительство.

Разрешение на строительство — документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории.

Разрешение на строительство выдается в соответствии с Градостроительным кодексом на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации.

Разрешения на строительство объектов недвижимости федерального значения выдаются с соблюдением условий, предусмотренных статьей 21 указанного Кодекса.

При рассмотрении дела судом установлено, что Правительство Российской Федерации нарушило вышеперечисленные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемое распоряжение принято без предварительного проведения на федеральном уровне государственной экспертизы градостроительной документации КАД вокруг г. Санкт-Петербурга, без проведения на федеральном уровне государственной экологической экспертизы и без утверждения в установленном порядке проектной документации.

Делая такие выводы, суд исходит из того, что КАД вокруг г. Санкт-Петербурга является объектом градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения (ст. 6 Градостроительного кодекса), что не оспаривается Правительством Российской Федерации.

Суд также учитывает, что Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит положений, допускающих выдачу разрешений на строительство без утвержденной в установленном порядке проектной документации.

Пунктом 6 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе. Согласно статье 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, в частности, подлежат:

• проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;
• технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации;
• документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;
• иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации.

Суд полагает, что с учетом вышеприведенных положений Федерального закона оспариваемое распоряжение не могло быть принято без предварительного проведения на федеральном уровне государственной экологической экспертизы проектно-сметной документации на строительство КАД вокруг г. Санкт-Петербурга.

При этом суд исходит из того, что строительство и функционирование КАД способно оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух субъектов Российской Федерации (г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области) и связано с необходимостью перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы на площади 121,48 га.

Необходимость предварительного проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о строительстве первой очереди КАД следует также из положений статей 36, 37 и 43 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды».

Между тем на момент принятия оспариваемого распоряжения и на момент рассмотрения дела судом государственной экологической экспертизы проектно-сметной документации на строительство первой очереди КАД вокруг г. Санкт-Петербурга на федеральном уровне проведено не было. В июле 2001 г. была проведена только экологическая экспертиза предпроектной документации, в заключение которой отмечено, что инженерный проект, включающий результаты реализации предложений и рекомендаций, изложенных в данном заключении, необходимо представить на государственную экологическую экспертизу в соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В нарушение Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» инженерный проект по строительству КАД также не был согласован с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации. Из письма Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в городе Санкт-Петербурге от 31 августа 2001 г. № 13-02-195з-1024 следует, что по заявлению заказчика проект будет представлен на экспертизу только в IV квартале 2001 года.

Помимо нарушений федеральных законов при принятии оспариваемого распоряжения было нарушено и «Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1008.

В указанном Положении закреплено, что предпроектная документация на объекты, строительство которых осуществляется частично или полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также на потенциально опасные и технически особо сложные объекты независимо от источников финансирования и формы собственности подлежит государственной экспертизе до утверждения этой документации (п. 2).

Сводное заключение по результатам проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации (далее именуется сводное заключение) содержит совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учетом требований экологической и промышленной безопасности, а также соответствия архитектурно-планировочных и инженерно-технических решений технологическим требованиям, требованиям конструктивной надежности и безопасности (п. 18).

Сводное заключение подготавливается с учетом заключений (или с участием специалистов) органов специализированной экспертизы или их территориальных органов, органов ведомственной экспертизы, заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, других органов и организаций, а также результатов общественного обсуждения (п. 20).

Без положительного сводного заключения утверждение градостроительной, предпроектной и проектной документации, финансирование и строительство объектов независимо от источников финансирования и формы собственности не допускаются (п. 22).

В силу статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности должны обеспечиваться необходимые условия для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на выбор места жительства и благоприятную среду жизнедеятельности в пределах территории Российской Федерации в соответствии с государственной политикой в области градостроительства.

Поскольку оспариваемое распоряжение принято с нарушением законодательства Российской Федерации, его реализация может повлечь за собой нарушения конституционных прав заявителей и других граждан, проживающих в районе строительства КАД, на благоприятную окружающую среду.

С учетом вышеизложенного суд полагает, что в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 марта 2001 г. № 305-р должно быть признано недействительным.

Руководствуясь ст. 191 — 197, 231, 232, 239.7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

жалобу заявителей удовлетворить.

Признать недействительным (незаконным) и не порождающим правовых последствий распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 марта 2001 г. № 305-р.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.

---