Решение Верховного Суда РФ от 06.06.2001 № ГКПИ01-846, 847

<О признании недействительными подпунктов «г», «д», «е» и «ж» пункта 1 Приказа МАП РФ от 13.10.2000 № 761 «О внесении изменений в Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 6 июня 2001 г. № ГКПИ 01-846, 847

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

    судьи Верховного Суда                          Соловьева В.Н.,
    при секретаре                                   Самолине В.В.,
    с участием прокурора                           Любимовой И.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобам ЗАО «Петербург Транзит Телеком», ЗАО «Петер Стар» о признании недействительными (незаконными) подпунктов «г», «д», «е», «ж» пункта 1 Приказа № 761 от 13.10.2000 Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства «О внесении изменений в Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи», зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 08.11.2000 № 2444,

ЗАО «Петербург Транзит Телеком» и ЗАО «Петер Стар» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами о признании недействительными (незаконными) подпунктов «г», «д», «е», «ж» пункта 1 Приказа № 761 от 13.10.2000 Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства «О внесении изменений в Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи», зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 08.11.2000 № 2444.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 04.05.2001 указанные жалобы объединены в одно производство для их совместного разрешения.

В обоснование своих жалоб акционерные общества ссылались на то, что на основании обжалуемых положений Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее в решении МАП РФ) утвердило Приказом от 07.02.2001 № 6/11-1-р решение Правления МАП России о включении ЗАО «Петер Стар» и ЗАО «Петербург Транзит Телеком» в Реестр субъектов естественных монополий в области связи.

При этом в соответствии со ст. ст. 10, 11 Федерального закона «О естественных монополиях» от 17.08.95 № 147-ФЗ включение в Реестр хозяйствующего субъекта является основанием для применения к нему установленных названным Законом методов государственного регулирования и контроля, что влечет за собой возложение дополнительных обязанностей и ограничение прав.

В судебном заседании представители акционерных обществ: Борисова Е.А., Пархоменко Д.А., Тюльпанова А.С., Васильева Т.Г., Сигалов Д.В., Багаев Н.П., Дедов Д.И. — требования, изложенные в жалобах, полностью поддержали, отметив, что любое из обжалуемых положений Приказа МАП РФ № 761 создает возможность для нарушения прав и законных интересов представляемых ими акционерных обществ, что недопустимо.

Представители МАП РФ, участвующие в судебном заседании в качестве заинтересованного лица: Калмыкова Е.В., Котелкина Е.И. — заявленные акционерными обществами требования не признали, полагали, что последними не представлено доказательств противоречия обжалуемых положений Приказа МАП РФ № 761 от 13.10.2000 «О внесении изменений в Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи» действующему законодательству, что и было подтверждено регистрацией этого правового акта в Министерстве юстиции России.

Представитель Министерства юстиции России Жестов М.Е. против изложенных в жалобах требований возражал, полагал их необоснованными.

Представители Министерства Российской Федерации по связи и информатизации Моисеева Т.А. и Чечельницкий Е.А. жалобы ЗАО «Петербург Транзит Телеком» и ЗАО «Петер Стар» поддержали, полагали указанные в них требования обоснованными и подлежащими удовлетворению. Пояснили, что обжалуемый в части нормативно — правовой акт противоречит не только действующему законодательству, но и государственной политике, проводимой Правительством Российской Федерации в области связи.

Заслушав объяснения представителей акционерных обществ, представителей МАП РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства РФ по связи и информации, изучив материалы дела и выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Любимовой И.Б., полагавшей жалобы акционерных обществ удовлетворить полностью, Верховный Суд Российской Федерации находит, что жалобы ЗАО «Петербург Транзит Телеком» и ЗАО «Петер Стар» подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Подпунктом «г» пункта 1 Приказа МАП РФ № 761 пункт 2.2.6 раздела 2 Положения о Реестре субъектов естественных монополий в области связи, утвержденного Приказом МАП РФ от 18 января 2000 г. № 21, изложен в новой редакции: «Предоставление местного телефонного соединения». В старой редакции пункт 2.2.6 предусматривал предоставление местного телефонного соединения (разговора).

С учетом этого суд полагает возможным согласиться с доводом заявителей о том, что, таким образом, к услугам общедоступной электрической связи отнесено не только предоставление местного телефонного соединения как разговора (имея в виду абонента как непосредственного использователя), но и предоставление местного телефонного соединения в рамках межоператорских отношений. По мнению суда, последнее не может быть отнесено к сфере услуг общедоступной электрической связи, поскольку всегда предполагает наличие у хозяйствующего субъекта (оператора) лицензии (специального права) и технической возможности.

Следовательно, пункт 2.2.6 раздела 2 Положения о Реестре в редакции Приказа МАП РФ № 761 необоснованно относит к услугам общедоступной электрической связи предоставление местного телефонного соединения при межоператорских отношениях (т.е. услуги, потребителем которой может быть исключительно оператор), что противоречит статье 4 Федерального закона «О естественных монополиях», пункту 7 Перечня услуг связи, государственное регулирование цен (тарифов) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляет Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. № 1559 (Собрание законодательства Российской Федерации от 4 января 1999 г., № 1, ст. 201 в редакции от 9 июня 2000 г.).

Подпунктом «д» пункта 1 Приказа МАП РФ № 761 от 13.10.2000 в раздел 2 Положения о Реестре субъектов естественных монополий в области связи внесено следующее изменение: внесен пункт 2.2.7 «Пропуск местного, междугородного, международного трафика и предоставление технических средств».

Согласно указанному пункту пропуск местного, междугородного, международного трафика и предоставление технических средств относятся к услугам общедоступной электрической связи. Таким образом, в соответствии с пунктом 4.1 раздела 4 Положения о Реестре (в редакции Приказа МАП РФ № 761) основанием для признания хозяйствующего субъекта субъектом естественной монополии и его включения в Реестр субъектов естественных монополий в области связи является наличие лицензии и осуществление деятельности по пропуску местного, междугородного, международного трафика и предоставлению технических средств.

Это же повлечет применение к данному субъекту методов государственного регулирования и контроля.

Однако в соответствии с пунктом 3 Основных положений государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на федеральном и региональном уровнях (далее — Основные положения), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1997 № 265, с изменениями от 28.11.98, субъектом естественной монополии в сфере общедоступной электрической связи, в отношении которого и применяются положения Федерального закона «О естественных монополиях», может быть признано лицо, оказывающее лишь такие услуги общедоступной электрической связи, тарифы на которые подлежат государственному регулированию.

В рамках реализации полномочий в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на услуги общедоступной электрической и почтовой связи Постановлением Правительства Российской Федерации утвержден Перечень услуг связи. В утвержденном перечне нет таких услуг, как пропуск местного, междугородного, международного трафика и предоставление технических средств.

Кроме того, пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», изданного во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», утвержден перечень продукции производственно — технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти. В этом перечне применительно к сфере связи установлено, что государственное регулирование цен осуществляется лишь в отношении отдельных услуг почтовой и электрической связи, услуг связи по трансляции программ российских государственных телерадиоорганизаций по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации. При этом из пункта 7 Постановления № 239 следует запрет на государственное регулирование цен (тарифов) на услуги связи, кроме отдельных услуг электрической связи по Перечню услуг связи.

По мнению суда, обжалуемый заявителями пункт 2.2.7 раздела 2 Положения о реестре противоречит положениям статьи 4 Федерального закона «О естественных монополиях», регулирующей деятельность хозяйствующих субъектов именно в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи, так как пропуск трафика не может расцениваться в качестве услуги общедоступной электрической связи.

Следовательно, включение в Реестр лица, осуществляющего деятельность по предоставлению услуг общедоступной электрической связи, по основанию, указанному в пункте 2.2.7 раздела 2 Положения о Реестре, противоречит действующему законодательству.

Во внимание по данному поводу также принято мнение специалистов Министерства РФ по связи и информатике.

Подпунктом «е» пункта 1 Приказа МАП РФ № 761 пункт 4.1 раздела 4 Положения о Реестре изложен в новой редакции. В соответствии с ней для принятия решения о включении хозяйствующего субъекта в Реестр необходимо одно или несколько следующих оснований: наличие лицензии на предоставляемые услуги связи, указанные в разделе 2 Положения о Реестре; данные, подтверждающие фактическое оказание хозяйствующим субъектом услуг связи, указанных в разделе 2 Положения о реестре.

Однако согласно статье 3 Федерального закона «О естественных монополиях» субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. При этом естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

По мнению суда, деятельность в условиях естественной монополии — это не только предоставление услуг связи, указанных в разделе 2 Положения о Реестре, при наличии надлежащей лицензии, но всегда деятельность на товарном рынке при отсутствии конкуренции.

Для признания лица субъектом естественной монополии и включения его в Реестр необходимо наличие сложного юридического факта, элементами которого являются, во-первых, наличие лицензии на предоставление услуг связи, указанные в разделе 2 Положения о Реестре, во-вторых, фактическое оказание таких услуг, в-третьих, товарный рынок в состоянии естественной монополии (т.е. отсутствие конкуренции на рынке).

В противном случае оказание каким-либо лицом услуг связи, перечисленных в разделе 2 Положения о Реестре, без лицензии также может явиться основанием для включения его в Реестр.

В то же время, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О связи» от 20.01.95 (с изменениями от 06.01.99 № 8-ФЗ и 19.07.99 № 176-ФЗ), лишь лицо, которое законно (т.е. на основании должным образом полученной и оформленной для этой цели лицензии) осуществляет оказание услуг общедоступной электрической связи, указанных в Перечне услуг связи, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, при определенных условиях может быть включено в Реестр и признаваться субъектом естественной монополии в сфере оказания услуг общедоступной электрической связи.

Включение в Реестр лица, законно оказывающего соответствующие услуги связи, является основанием для осуществления специального государственного контроля и применения методов регулирования, что является проявлением государственного регулирования, направленного на защиту публичных интересов в наиболее важных областях хозяйственной деятельности.

Следовательно, и в отношении указанного подпункта «е» требования заявителей являются обоснованными.

Подпунктом «ж» пункта 1 Приказа МАП РФ № 761 пункт 5.1 раздела 5 Положения о Реестре изменен, а именно сокращен перечень оснований, при наличии которых антимонопольный орган обязан исключить хозяйствующего субъекта из Реестра.

МАП РФ исключило из указанного перечня как основания, достаточные для исключения из Реестра, следующие обстоятельства:

появление фактической (технической) возможности использования услуг оператора, предоставляющего аналогичные услуги;

результаты анализа деятельности хозяйствующего субъекта, подтверждающие прекращение осуществления хозяйствующим субъектом деятельности в сфере услуг естественных монополий в области связи.

Таким образом, МАП РФ установило, что единственным основанием для исключения из Реестра является прекращение действия лицензии и прекращение хозяйствующим субъектом деятельности в области связи.

Тогда как для принятия решения о включении хозяйствующего субъекта в Реестр необходимо одно или несколько оснований (пп. «е» п. 4.1 раздела 4 Положения о Реестре).

Из этого следует, что, по мнению МАП РФ, переход рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка не является достаточным для исключения соответствующего оператора из Реестра и прекращения применения в отношении него методов государственного регулирования и контроля, предусмотренных Федеральным законом «О естественных монополиях». Вместе с тем и в пункте 1.2 раздела 1 Положения о Реестре установлено, что включению в Реестр подлежат хозяйствующие субъекты, занимающиеся предоставлением услуг электрической связи в условиях естественной монополии.

При этом согласно абзацу 3 пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О естественных монополиях» позиция законодателя по вопросу об основании для исключения хозяйствующего субъекта из Реестра состоит в том, что орган регулирования естественной монополии принимает решение по вопросу, касающемуся прекращения регулирования деятельности субъектов естественной монополии, а также применения предусмотренных указанным Законом методов регулирования, руководствуясь материалами анализа, проведенного по основаниям, предусмотренным статьей 12 Федерального закона «О естественных монополиях». Из статьи 12 Федерального закона «О естественных монополиях» следует, что на основе оценки перечисленных в ней показателей рынка (издержки производства, налоги, стоимость основных средств и др.) в их совокупности компетентный антимонопольный орган констатирует наличие или отсутствие состояния естественной монополии на рынке. В последнем случае хозяйствующий субъект должен быть исключен из Реестра.

Следовательно, в ходе судебного разбирательства достоверно установлено, что обжалуемые акционерными обществами ЗАО «Петербург Транзит Телеком» и ЗАО «Петер Стар» положения, содержащиеся в подпунктах «г», «д», «е», «ж» пункта 1 Приказа № 761 МАП РФ от 13.10.2000 противоречат нормам действующего федерального законодательства, что приведет в ходе их применения к нарушению прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих предоставление услуг связи. В связи с этим они подлежат признанию недействительными (незаконными) с момента их издания.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231, 232, 239.7 Гражданско — процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

жалобу Закрытых акционерных обществ «Петербург Транзит Телеком» и «Петер Стар» — удовлетворить.

Признать подпункты «г», «д», «е», «ж» пункта 1 Приказа Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства № 761 от 13 октября 2000 г. «О внесении изменений в Положение о Реестре субъектов естественных монополий в области связи» — недействительными и не порождающими правовых последствий со дня их издания.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.

---