Решение Верховного Суда РФ от 17.10.2001 № ГКПИ01-1438

<Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействительным (незаконным) Постановления Правительства РФ от 17.07.2001 № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 17 октября 2001 г. № ГКПИ 01-1438

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в лице

    судьи Верховного Суда Российской Федерации      Горохова Б.А.,
    при секретаре                                  Бирюковой Е.В.,

с участием прокурора
Генеральной прокуратуры Российской Федерации    Масаловой Л.Ф.

рассмотрел в открытом судебном заседании 17 октября 2001 г. гражданское дело по заявлению Международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и Автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт — Петербурга» о признании недействительным (незаконным) Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».

Заслушав объяснения представителей заявителей Макарова И.А., Иванова К.В., Егоркина В.И., представителя Правительства РФ и Министерства транспорта РФ Агеева А.А., представителя Министерства транспорта РФ Зимина К.Г.; заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление оставить без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации

17 июля 2001 года Правительством РФ принято Постановление № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов», в котором утвержден перечень морских портов, где допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов. В этом же Постановлении установлено, что в морских портах, не включенных в перечень, негосударственные организации по лоцманской проводке судов могут осуществлять свою деятельность в течение срока действия лицензий, выданных им до принятия Постановления.

1 августа 2001 года указанное Постановление было опубликовано в «Российской газете».

Международная общественная организация «Ассоциация морских лоцманов России» и «Автономная некоммерческая организация „Общество морских лоцманов Санкт — Петербурга“ обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительным Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 „О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов“, ссылаясь на то, что оно не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству России, нарушает права и законные интересы негосударственных лоцманских организаций, лоцманов и подлежит признанию недействительным (незаконным).»

В обоснование своих требований заявители указали на то, что с начала 90-х годов в большинстве морских торговых портов морскими лоцманами были созданы самоуправляемые негосударственные организации, которые имеют статус автономных некоммерческих организаций и направляют все взимаемые лоцманские сборы на покрытие расходов по оказанию лоцманских услуг, техническое оснащение лоцманской службы, обучение персонала и т.п. Наряду с самоуправляемыми негосударственными лоцманскими организациями продолжают существовать лоцманские службы в составе государственных организаций.

Негосударственные лоцманские организации в своей деятельности руководствуются Кодексом торгового мореплавания РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановлением Правительства РФ от 11.04.2000 № 326 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановлением Правительства РФ от 24.06.1998 № 641 «О лицензировании перевозочной, транспортно — экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса на морском транспорте», Положением о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним судоходным путям РФ, утвержденным Приказом Министерства транспорта РФ от 03.02.1995 № 11.

Все негосударственные лоцманские организации имеют лицензии, выданные в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти в области транспорта — Министерством транспорта РФ.

Обжалуемое же Постановление Правительства РФ № 538 фактически монополизировало деятельность государственных лоцманских служб в морских торговых портах Калининград, Мурманск, Новороссийск, Санкт — Петербург, в чем заявители усматривают дискриминацию лоцманских организаций по критерию принадлежности к негосударственной форме собственности. Между тем ни один из действующих законодательных и иных правовых актов не относит лоцманские услуги к сфере исключительной деятельности государственных организаций. По своей правовой сущности лоцманская проводка является деятельностью по возмездному оказанию услуг, которая регулируется как нормами соответствующей главы Кодекса торгового мореплавания и дополняющих его актов, так и правилами главы 39 ГК РФ.

Постановление Правительства РФ № 538, по мнению заявителей, нарушает статью 8 Конституции Российской Федерации, которой гарантирована свобода экономической деятельности, а также равенство всех форм собственности, и статью 34 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Постановлением Правительства РФ № 538 также нарушены положения — абзаца 2 пункта 2 статьи 1 ГК РФ, в соответствии с которым гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Ни одно из названных оснований, по мнению заявителей, не может быть использовано для введения ограничений для деятельности негосударственных лоцманских организаций;

• абзаца 2 пункта 1 статьи 10 ГК РФ, которым не допускается ограничение конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Ограничения на деятельность негосударственных лоцманских организаций ставят лоцманские службы государственных организаций в привилегированное положение без каких-либо оснований;

• пункта 2 статьи 49 ГК РФ, в соответствии с которым ограничение правоспособности юридических лиц возможно лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом;
• статьи 212 ГК РФ, закрепляющей равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Заявители считают, что Постановление Правительства РФ № 538 нарушает статью 5 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которая запрещает действия, которые имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйственных субъектов или физических лиц.

Постановление Правительства РФ № 538 лишило морских лоцманов, осуществляющих свою деятельность в негосударственных организациях по лоцманской проводке судов в портах Калининград, Мурманск, Санкт — Петербург, Новороссийск (не вошедших в перечень), права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и место работы, что противоречит статье 37 Конституции Российской Федерации.

В судебном заседании представители заявителей свои требования поддержали.

Представители Правительства РФ и Министерства транспорта РФ требования заявителей считают необоснованными и просят оставить их без удовлетворения.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление оставить без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации оснований для удовлетворения требований заявителей не усматривает.

В соответствии со статьей 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. При этом одним из способов реализации Правительством РФ возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством полномочий является издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов постановлений нормативно — правового характера и обеспечение их исполнения (статья 115, часть 1 Конституции Российской Федерации; часть первая статьи 23 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Оспариваемое заявителями Постановление № 538, как это следует из его преамбулы, издано Правительством РФ в соответствии со статьей 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, утвержденного Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании нормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Между тем нормы оспариваемого заявителями Постановления Правительства РФ № 538 нормам федерального законодательства не противоречат, прав и охраняемых законом интересов заявителей не нарушают.

Пунктом 1 Постановления № 538 утвержден перечень морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, что непосредственно направлено на реализацию предписаний абзаца третьего пункта 2 статьи 87 КТМ РФ.

При таких обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения требования заявителей о признании Постановления № 538 в этой части недействительным (незаконным) не имеется.

Положения пунктов 2 и 4 Постановления № 538 являются предписаниями организационно — исполнительского характера, основанными на нормах абзаца второго пункта 2 статьи 87 и абзаца второго пункта 2 статьи 88 КТМ РФ. Эти пункты не входят в нормативную часть Постановления № 538, заявителям не адресованы и каких-либо прав и обязанностей для них не создают.

Данные положения содержат обязательные для исполнения поручения, которые Правительство РФ в рамках осуществления руководства работой федеральных органов исполнительной власти (статья 12, часть вторая статьи 32 Закона «О Правительстве Российской Федерации») вправе давать таким органам.

С учетом изложенного содержание пунктов 2 и 4 Постановления № 538 не противоречит нормам федерального законодательства, оснований для признания их недействительными нет.

Положения пункта 3 Постановления № 538, устанавливающие, что в морских портах, не включенных в утвержденный Постановлением № 538 перечень, негосударственные организации по лоцманской проводке судов могут осуществлять свою деятельность в течение срока действия лицензий, выданных им до принятия Постановления № 538, также не могут быть признаны противоречащими нормам федерального законодательства и нарушающими права и охраняемые законом интересы заявителей. Данная норма соответствует абзацу второму пункта 3 статьи 49 ГК РФ, согласно которому право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия.

Пункт 3 Постановления № 538 фактически предоставляет дополнительную правовую гарантию того, что негосударственные организации по лоцманской проводке судов смогут беспрепятственно продолжать свою деятельность и после издания Правительством РФ обжалуемого Постановления № 538.

Доводы заявителей о нарушении принципов равенства экономических условий для всех хозяйствующих субъектов и о недопустимости монополизирования лоцманской деятельности по проводке судов в каких-либо портах государственными лоцманскими организациями являются необоснованными.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации ограничение отдельных прав допускается федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

В соответствии со ст. 86 КТМ РФ лоцманская проводка судов осуществляется в целях:

обеспечения безопасности плавания судов и предотвращения происшествий с судами;

защиты морской среды.

Статья 92 КТМ РФ устанавливает, что лоцманом выполняются обязанности публично — правового характера.

Таким образом, регулирование лоцманской проводки судов осуществлено федеральным законодателем в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 87 КТМ РФ морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации.

Негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных настоящим Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации.

При таких условиях доводы заявителей о превышении Правительством своих полномочий и о нарушении им федерального законодательства при установлении перечня портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, обоснованными быть признаны не могут.

При рассмотрении настоящего дела представители Правительства РФ и Министерства транспорта РФ ссылались на то, что оспариваемое Постановление Правительства РФ издано с целью обеспечения гарантий государства в интересах обороны (в портах Калининград, Мурманск, Новороссийск и Санкт — Петербург базируются стратегические силы ВМФ РФ), экономической и технической безопасности проводки судов в портах (гарантии в случае банкротств негосударственных организаций от приостановки их деятельности, в том числе в результате проведения акций протеста и процедур разрешения коллективных трудовых споров). Эти доводы, по мнению суда, являются существенными и должны приниматься во внимание при оценке доводов заявителей о нецелесообразности введения каких-либо ограничений в списке портов, где возможна деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

заявление Международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и Автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт — Петербурга» о признании недействительным (незаконным) Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней.

---